La prima considerazione che vorrei svolgere riguarda il metodo con il quale, a Brescia, abbiamo sempre studiato i sistemi elettorali. Abbiamo sempre considerato la legge elettorale all’interno del contesto più ampio della forma di governo. Non affrontiamo la materia come se fosse un problema esclusivamente tecnico o matematico, né riteniamo che si possa costruire un meccanismo elettorale dotato di un proprio rigore astratto, prescindendo dall’assetto costituzionale nel quale esso è destinato a operare.
Il punto di partenza è che il nostro è un sistema di governo di tipo parlamentare. Da questa premessa dovrebbe discendere una preoccupazione fondamentale: consentire anzitutto la formazione degli organi parlamentari, a partire dai quali si definiscono poi le altre componenti della forma di governo. Il Governo viene dopo la formazione del Parlamento: è una conseguenza del voto e del confronto fra le forze politiche. Quando l’esito elettorale non individua una maggioranza univoca – circostanza tutt’altro che eccezionale in un sistema politico come quello italiano – la formazione del Governo richiede necessariamente trattative e accordi di coalizione, secondo logiche e regole proprie del confronto parlamentare.
La nostra esperienza repubblicana presenta, da questo punto di vista, peculiarità significative. Nella lunga stagione in cui la Democrazia cristiana costituiva il perno delle maggioranze parlamentari, lo statuto del partito contemplava, tra l’altro, un’incompatibilità tra incarichi di governo e cariche di partito. Ma, al di là di questa particolarità, la guida del Governo era generalmente espressione del partito di maggioranza relativa e poteva essere affidata a esponenti di altre forze politiche soltanto all’esito di scelte e trattative politiche. I governi presieduti da Giovanni Spadolini e, successivamente, da Bettino Craxi rappresentano esempi di una dinamica nella quale la Democrazia cristiana, pur conservando il primato elettorale, accettò di affidare la Presidenza del Consiglio a un alleato. Non si trattava, in ogni caso, dell’effetto automatico di una formula elettorale.
Queste coordinate della forma di governo parlamentare sono state progressivamente annacquate, quando non ignorate, per effetto di una concezione esasperata del ruolo della legge elettorale. Quest’ultima è diventata una sorta di cuneo attraverso il quale si tenta di orientare il funzionamento del parlamentarismo in una direzione molto precisa: ottenere direttamente dal voto una semplificazione del quadro politico e, soprattutto, una maggioranza in grado di esprimere un Governo.
Il legislatore elettorale non riesce tuttavia a eliminare una caratteristica strutturale del nostro sistema politico: l’elevato numero delle forze politiche, quel «multipartitismo estremo» che Leopoldo Elia individuava come tratto caratteristico dell’esperienza italiana. Qualunque sia il sistema elettorale, le forze politiche trovano il modo di esprimersi; se non vi riescono compiutamente al momento del voto, possono farlo successivamente attraverso la costituzione di gruppi parlamentari. Ne sono testimonianza anche le vicende legate alla presentazione delle liste e alla ricerca di collegamenti parlamentari utili a beneficiare delle condizioni previste dalla disciplina elettorale. La nuova legge, in particolare, ha innalzato sensibilmente il numero delle sottoscrizioni richieste per la presentazione delle candidature, introducendo un sistema di deroghe ed esenzioni legato alla rappresentanza parlamentare che appare assai discutibile.
Poiché il pluralismo politico non può essere cancellato per via elettorale, si cerca allora di utilizzare la legge per operare una sintesi tra le molte forze che aspirano a governare il Paese. È in questa logica che si colloca il premio di maggioranza: un meccanismo pensato per favorire la formazione di una maggioranza parlamentare e incentivare le aggregazioni prima del voto. I partiti si presentano insieme, dichiarano che resteranno uniti e individuano una persona alla quale attribuire la guida della coalizione. Ma tutti sanno che un simile impegno non costituisce un vincolo giuridico o costituzionale: nel nostro ordinamento i Governi nascono e cessano di esistere in Parlamento, sulla base del rapporto fiduciario con le Camere.
Per questa ragione, l’indicazione preventiva della persona da proporre per l’incarico di Presidente del Consiglio non può avere il significato che politicamente si vorrebbe attribuirle. Anche una coalizione vincitrice può perdere la propria coesione durante la legislatura; il Governo può cadere e può formarsene un altro, sostenuto da una maggioranza diversa, senza che ciò comporti necessariamente nuove elezioni. Presentare agli elettori quell’indicazione come se equivalesse alla scelta diretta del Presidente del Consiglio significa alimentare un equivoco: la promessa politica di una investitura popolare che la Costituzione non prevede. Da questo punto di vista, il meccanismo è non soltanto irragionevole, ma anche ingannevole nei confronti del corpo elettorale.
Vi è poi un problema che riguarda il Presidente della Repubblica. L’obiezione non consiste nel rivendicare per il Capo dello Stato un potere di scelta del Governo indipendente dagli equilibri parlamentari. La forma di governo parlamentare presenta un’elasticità ineliminabile, ma il Presidente della Repubblica non può prescindere dall’esistenza di una maggioranza in grado di sostenere il Governo. Proprio per questo, però, le sue attribuzioni non possono essere ridotte a un adempimento meramente notarile rispetto all’esito elettorale o all’indicazione formulata dai partiti.
La clausola con la quale la legge fa salve le prerogative presidenziali non risolve il problema. È una rassicurazione formale che rischia di svuotarsi di significato sul piano politico. Che cosa accadrebbe, infatti, se la persona indicata prima delle elezioni perdesse il sostegno parlamentare e il Presidente della Repubblica, anziché sciogliere le Camere, verificasse la possibilità di una diversa maggioranza? La pressione politica a favore dello scioglimento potrebbe diventare enorme, proprio perché si è indotto l’elettorato a ritenere di avere scelto direttamente il capo del Governo. Si finirebbe così per introdurre, in via surrettizia e senza modificare la Costituzione, una sorta di automatismo politico tra crisi di Governo e ritorno alle urne.
Si tratta, peraltro, di un’impostazione che non è stata sostenuta soltanto da una parte politica. Anche in altre stagioni della vita repubblicana, e in occasione delle crisi dei Governi guidati da Romano Prodi, si è affermata l’idea che la caduta del Presidente del Consiglio presentato agli elettori come guida della coalizione vincente imponesse il ricorso a nuove elezioni. È il segno di una concezione del parlamentarismo progressivamente deformata dall’aspettativa di ottenere, per mezzo del meccanismo elettorale, ciò che dovrebbe invece nascere dalla dinamica politica e parlamentare.
La vicenda di Silvio Berlusconi offre un ulteriore esempio. La sua intuizione fu quella di costruire intorno alla propria persona un’alleanza elettorale articolata, perfino differenziata sul piano territoriale, che gli consentì di assumere per la prima volta la guida del Governo. Quel Governo durò, però, soltanto pochi mesi e fu sostituito da un altro, secondo la logica propria del sistema parlamentare. L’aggregazione preventiva e l’individuazione di un capo possono creare una convenienza politica a stare insieme; non eliminano né la libertà delle forze politiche né le regole costituzionali sulla formazione e sulla durata dei Governi.
Anche il ricorso alle primarie deve essere letto in questo quadro. Esse servono certamente a individuare candidati e leadership, ma sono anche uno strumento attraverso il quale le forze che intendono allearsi misurano i rispettivi rapporti di forza e si contendono candidature e seggi. Si tratta, in sostanza, di una competizione interna a uno schieramento che deve poi presentarsi unito contro gli avversari esterni. Il problema è che le regole di questa competizione cambiano continuamente: primarie aperte o chiuse, gazebo, voto elettronico, consultazioni organizzate in alcuni territori e non in altri. In assenza di una disciplina organica dei partiti politici, tutto viene affidato a decisioni estemporanee. Anche questo contribuisce a svalutare la serietà del rapporto tra le regole costituzionali e il sistema politico.
Da queste considerazioni sulla legge elettorale vorrei passare a una riflessione più generale sulla difesa del costituzionalismo occidentale. È una difesa che muove dalla sua evoluzione storica e dal risultato al quale esso è approdato, in Italia, con la Costituzione democratica. Non possiamo dimenticare che il nostro Paese ha conquistato pienamente la democrazia costituzionale soltanto con l’esperienza costituente e con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana. La nostra precedente storia istituzionale non aveva conosciuto un approdo paragonabile, raggiunto in altri ordinamenti molto prima.
Il nucleo essenziale del costituzionalismo democratico consiste, a mio giudizio, nella legittimazione dal basso del potere politico e nel riconoscimento di limiti invalicabili al suo esercizio: i diritti fondamentali e le garanzie costituzionali. Se questa è la conquista più alta alla quale è giunta la nostra civiltà giuridica nell’organizzazione del potere, le regressioni democratiche devono essere riconosciute per ciò che sono. Possono determinare un’involuzione profonda e persino trasformare, nei fatti, l’ordine costituzionale, senza modificarne formalmente il testo. Ma, quando ciò avviene, si produce una rottura con la democrazia, non la nascita di una sua forma nuova.
Occorre affermarlo con forza: non esiste un’altra democrazia che possa essere contrapposta al costituzionalismo democratico come suo superamento. Esistono, semmai, processi di arretramento rispetto a quel modello e la possibilità, sempre difficile, di ricostruire le condizioni che ne rendono effettivo il funzionamento. La difesa dei suoi principi dovrebbe essere un impegno distintivo non soltanto dei costituzionalisti, ma di chiunque ritenga che non possa esservi un futuro democratico senza il rispetto dei limiti posti al potere.
Anche il richiamo alla storia dei vinti e alla tragedia di Gaza sollecita una riflessione di questo genere. Di fronte alla negazione dei diritti e della dignità umana, non si può parlare di una diversa declinazione della democrazia: si deve riconoscere la sua negazione e interrogarsi sulle condizioni necessarie per ristabilirla. La speranza di un cambiamento rimane essenziale, ma deve poggiare su una distinzione altrettanto essenziale: vincere le elezioni non autorizza a dominare. Consente di governare, nei limiti stabiliti dalla Costituzione. L’idea del dominio è incompatibile con il costituzionalismo democratico, così come lo è qualsiasi accelerazione verso la concentrazione del potere nelle mani di un capo.
La cosiddetta «capocrazia» rappresenta, dunque, una minaccia politica grave. Ed è anzitutto sul terreno politico, attraverso un mutamento dei rapporti di forza, che occorre cercare di contrastarla. Ma l’obiettivo non può essere quello di costruire una democrazia alternativa al costituzionalismo: deve essere quello di ripristinare, dove esso sia stato intaccato, il funzionamento effettivo della democrazia costituzionale.
Questo disegno, tuttavia, regge soltanto se funzionano i controlli. La distinzione tra gli organi titolari dell’indirizzo politico e gli organi di garanzia è decisiva. Se questi ultimi, senza diventare necessariamente complici o succubi del potere, finiscono per considerarsi interlocutori dell’indirizzo politico e per modulare i propri interventi in funzione delle esigenze di chi governa, rischiano di deviare dal compito istituzionale loro affidato. In altre parole, rischiano di esercitare male la propria funzione di controllo.
La Corte costituzionale presenta, sotto questo profilo, caratteristiche particolari. È un giudice, sia pure speciale, composto da quindici membri che decidono collegialmente. È chiamata a fornire risposte giuridiche attraverso l’applicazione di norme costituzionali che hanno una loro fisiologica elasticità interpretativa. Questa elasticità non consente di svuotarne il contenuto, ma spiega perché il sindacato della Corte implichi spesso valutazioni complesse.
Vorrei soffermarmi soprattutto sul Presidente della Repubblica, che è invece un organo monocratico. La dottrina costituzionalistica ha da tempo riconosciuto la possibilità di un rinvio presidenziale delle leggi motivato anche da ragioni di merito, purché espresso con un messaggio che renda pubbliche e comprensibili le obiezioni. L’interlocutore ultimo del Presidente della Repubblica non è il singolo esponente del Governo: è il Paese. Altrimenti, quale significato avrebbe la sua funzione di rappresentante dell’unità nazionale?
Se il Capo dello Stato rinuncia a esercitare il potere di rinvio per la preoccupazione di non interferire con la Corte costituzionale, o lo considera praticabile soltanto in presenza di un’incostituzionalità manifesta, finisce per interpretare in modo eccessivamente riduttivo un’attribuzione che la Costituzione gli affida. Non intendo negare la complessità delle interlocuzioni con il Governo. Ma le interlocuzioni informali presentano un inconveniente evidente: non se ne conoscono i contenuti e, soprattutto, non è possibile valutare quali compromessi siano stati raggiunti.
È legittimo, allora, domandarsi quale sia stato il significato delle interlocuzioni intervenute nel procedimento di approvazione della nuova legge elettorale. Davvero l’innalzamento dal 40 al 42 per cento della soglia necessaria per ottenere il premio di maggioranza può considerarsi una risposta sufficiente ai dubbi sollevati? Non sarebbe stato possibile esprimere, in modo pubblico e formale, una preoccupazione almeno sulla disciplina del premio? Una presa di posizione del genere avrebbe certamente potuto generare una tensione con il Governo. Ma il punto non è evocare un conflitto istituzionale: è richiamare la responsabilità propria di ciascun organo costituzionale, nel rispetto del pluralismo e delle rispettive competenze.
Un’interpretazione troppo recessiva del controllo presidenziale sulle leggi e sugli atti che il Capo dello Stato è chiamato a promulgare o emanare rischia di trasformare una garanzia costituzionale in un esercizio minimalista. Il problema si pone anche rispetto ai provvedimenti in materia di sicurezza. È possibile che il dialogo istituzionale consenta di eliminare singole disposizioni, correggere qualche formulazione o attenuare alcuni aspetti della disciplina. Non sottovaluto la difficoltà di un confronto con il potere politico, né la preoccupazione di evitare ulteriori lacerazioni nel Paese. Ma non sono convinto che la rinuncia a manifestare pubblicamente le obiezioni costituzionali possa davvero impedire quelle lacerazioni. Il confronto politico e sociale resta acceso, e proprio per questo sarebbe importante rendere visibili le ragioni delle scelte compiute dagli organi di garanzia.
Neppure mi persuaderebbe l’eventuale giustificazione secondo cui la promulgazione della legge senza rinvio consentirebbe di giungere più rapidamente a un giudizio della Corte costituzionale. Anche se si ritenesse questa spiegazione plausibile, sarebbe preoccupante affidare a un simile calcolo l’esercizio di una funzione presidenziale che ha una sua autonoma ragion d’essere.
La nuova legge elettorale ci offre, dunque, l’occasione non soltanto per esprimere una valutazione critica delle sue singole disposizioni, molte delle quali sono oggetto di contestazione sul piano costituzionale, ma anche per riflettere sul funzionamento complessivo degli organi di garanzia. A questo punto, la speranza è che la Corte costituzionale, se investita delle relative questioni, affronti i nodi fondamentali della disciplina e non si limiti a interventi marginali, tali da lasciare sostanzialmente intatto l’impianto della legge.
Una pronuncia che si limitasse, ad esempio, a correggere alcuni profili del voto di genere o a ridurre il numero delle sottoscrizioni richieste per la presentazione delle liste, lasciando invariati il premio di maggioranza e l’obbligo di indicare preventivamente la persona proposta per la Presidenza del Consiglio, rischierebbe di essere letta come una sostanziale legittimazione del sistema. Finirebbe così per offrire un argomento a chi già sostiene che non vi siano ragioni serie per contestare la legge, tanto più dopo la sua promulgazione da parte del Presidente della Repubblica. In questa prospettiva, un esito soltanto correttivo potrebbe persino rivelarsi controproducente rispetto all’iniziativa di chi ha promosso i ricorsi.
Vorrei, invece, che la Corte ci aiutasse a comprendere che cosa rimanga, in un assetto elettorale costruito in questo modo, della forma di governo parlamentare e del principio di rappresentanza politica. Naturalmente la Corte deciderà secondo le proprie valutazioni, ma ritengo che il problema debba essere posto in questi termini. Finché la nostra Costituzione conserva la forma di governo parlamentare, è a questa che dobbiamo continuare a riferirci e a questa che dobbiamo cercare di dare piena attuazione.
Si può certamente discutere di un sistema elettorale prevalentemente proporzionale e dell’eventuale introduzione di soglie di sbarramento volte a evitare un’eccessiva frammentazione delle forze politiche. Ma bisogna farlo muovendo dalla consapevolezza che il parlamentarismo non è soltanto la forma di governo più adatta alla realtà italiana: è anche quella che meglio corrisponde alla nostra storia istituzionale.
Già durante la vigenza dello Statuto Albertino, la monarchia costituzionale prevista dal testo statutario si trasformò nella prassi in una monarchia parlamentare. Persino il fascismo, prima di alterare radicalmente la forma di Stato in senso autoritario, di eliminare il rapporto fiduciario e di sopprimere la Camera dei deputati quale assemblea rappresentativa, si confrontò con la questione elettorale all’interno di un assetto che conservava ancora elementi del parlamentarismo. La tradizione parlamentare, dunque, attraversa una parte significativa della nostra vicenda istituzionale.
Oggi non si propone formalmente di abbandonare la forma di governo parlamentare. La si vuole, però, alterare attraverso la legge elettorale, mantenendola in piedi sul piano nominale e orientandone il funzionamento verso un risultato politico ritenuto vantaggioso da chi promuove la riforma. A questo scopo servono il premio di maggioranza, la coalizione costituita prima del voto e l’indicazione di un capo, nella speranza che gli elettori interpretino quella indicazione come un’investitura diretta. È proprio questo il punto da contestare: non si può trasformare nella sostanza la forma di governo parlamentare, inducendo i cittadini a credere che la scelta elettorale produca effetti costituzionali che, in realtà, non le appartengono.
Luigi Manconi
Fulvio Vassallo Paleologo
