La legge elettorale proposta dalla maggioranza di destra, anche nella sua versione aggiornata, è ispirata a una logica perversa e squilibrata, in quanto è completamente schiacciata sull’obiettivo della governabilità, intesa come durata del Governo per l’intera legislatura, anziché su quello di avere un Parlamento rappresentativo e di buona qualità, prospettiva che viene mortificata da un sistema che non rappresenta i voti effettivi e mortifica la libertà degli elettori. Non è un caso che il gruppo Costituzione e Democrazia abbia già criticato fortemente le due versioni della legge con due appelli, sottoscritti il primo da circa centoquaranta costituzionalisti e il secondo vicino ai duecento firmatari. È incredibile che all’interno della maggioranza sia stata rivolta a chi si oppone alla legge l’accusa di preferire “sistemi elettorali…che consentono di governare anche a chi non ha il consenso della maggioranza di cittadini”. Ma ciò è proprio quello che fa la legge proposta che mira a trasformare artificialmente in maggioranza parlamentare una minoranza che abbia avuto anche un solo voto in più.
Ciò avviene attribuendo un premio in seggi alla prima coalizione al di sopra di una certa soglia di voti, il 40% nella prima versione della proposta, il 42% nella seconda, una modificazione minima che non cambia la natura del sistema. Il premio di maggioranza è diventato un’anomalia italiana: dalla legge fascista Acerbo del 1923, passando per la “legge truffa” del 1953, relativa alla sola Camera, fino alla legge Calderoli del 2005 (nota come Porcellum) e alla legge Renzi del 2015 (nota come Italicum, anch’essa riguardante la sola Camera), entrambe azzoppate dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017. Nel mondo democratico solo in Grecia è previsto un premio di maggioranza al primo partito che varia da 20 a 50 seggi a seconda dei voti ottenuti e non garantisce con certezza il raggiungimento della maggioranza assoluta in Parlamento.
Il progetto italiano presenta vari profili di illegittimità costituzionale. La sua attribuzione in cifra fissa (70 deputati e 35 senatori) comporta che la prima coalizione di minoranza possa ottenere più del 55% dei seggi e andare anche oltre, fino al 60%, grazie ai seggi conquistati nelle circoscrizioni Estero, Valle d’Aosta, Trentino Alto-Adige, non rientranti tra quelli attribuiti con il premio. La prima coalizione può andare al di là del tetto massimo stabilito, che è stato ridotto da 230 a 220 deputati e da 214 a 213 senatori. Una modificazione anche questa di ridotta importanza, in quanto garantisce comunque l’attribuzione del 55% dei seggi alla Camera e del 56,5% al Senato, cui vanno ad aggiungersi i seggi ottenuti nelle circoscrizioni extra-premio. Quindi il premio comprime eccessivamente i principi costituzionali della rappresentatività e dell’eguaglianza del voto, posti come paletti nella giurisprudenza costituzionale, e prefigura una maggioranza politica in grado di eleggere da sola organi di garanzia, oltre al Presidente della Repubblica, come i cinque giudici costituzionali e i dieci componenti laici del CSM. Va sottolineato inoltre che la percentuale del 42% dei voti corrisponderebbe, stante il livello attuale dell’astensionismo elettorale (il 36,9% nelle elezioni del 2022) a circa un quarto del corpo elettorale e quindi la coalizione vincente non potrebbe vantare una legittimazione effettiva, requisito fondamentale per l’organo rappresentativo della volontà popolare.
Altro dubbio di legittimità costituzionale riguarda la previsione di un premio nazionale al Senato in violazione del principio che ne impone l’elezione “a base regionale” (art. 57, c. 1, Cost.). Infine la modificazione introdotta nel Melonellum bis per cui il premio viene attribuito solo se scatta in entrambe le Camere a favore della stessa coalizione, dovendosi in caso contrario applicare una ripartizione dei seggi interamente proporzionale, viola gli artt. 56 e 57 della Costituzione, in base ai quali la composizione di ogni Camera deriva dal rispettivo voto diretto espresso dai cittadini e non può dipendere dall’esito del voto dato per l’altra Camera.
Il premio è insostenibile anche sotto il profilo fattuale per l’incidenza non positiva che produce sul sistema politico e sul funzionamento delle istituzioni. L’esperienza del Porcellum con le tre elezioni svoltesi nel 2006, 2008 e 2013 dimostra che esso determina un incentivo a formare coalizioni ampie ed eterogenee, costituite al fine di vincere le elezioni sulla base di programmi generici. Di queste fanno parte anche piccolissimi partiti, i quali possono avere un potere di condizionamento grazie alla incredibile previsione, riproposta dal Melonellum, per cui la soglia di sbarramento del 3% per accedere alla rappresentanza non si applica all’interno di ogni coalizione alla lista più forte che non l’abbia raggiunta. Ciò non garantisce la formazione di governi stabili e soprattutto efficienti, come dimostra la crisi del secondo governo Prodi nel 2008 dovuta al carattere troppo ampio e composito della coalizione di maggioranza e quella del quarto governo Berlusconi nel 2011, derivata dalle divergenze emerse all’interno di una maggioranza ampia ma eterogenea, con la formazione successiva del governo tecnico di Dini (evenienza quindi che non è affatto scongiurata dalla previsione del premio). Le elezioni del 2013, che hanno dato al centro-sinistra una maggioranza abnorme alla Camera (il 54% dei seggi con il 30% dei voti), ma nessuna maggioranza al Senato, hanno prodotto tre governi eterogenei fondati su partiti di centro-sinistra e di centro-destra e di non lunga durata.
A giustificazione del premio viene addotto l’argomento, utilizzato da ultimo da Ceccanti, esponente dell’area “moderata” e centrista che si propone costantemente di edulcorare le proposte negative della destra, secondo il quale esso sarebbe imposto dall’esistenza di coalizioni conflittuali che renderebbe problematica la formazione di una coalizione di governo postelettorale. La natura conflittuale del bipolarismo in Italia richiede esattamente il contrario, in quanto la sua permanenza è favorita da un sistema maggioritario o con ampio premio di maggioranza che irrigidisce i rapporti politici e può favorire l’ascesa al governo di forze estremiste, mentre sarebbe necessario adottare un sistema proporzionale che solo può consentire una effettiva dialettica parlamentare e superare il bipolarismo muscolare. Questo è quanto oggi sostengono in Francia molti esponenti politici, intellettuali e costituzionalisti favorevoli alla sostituzione del sistema elettorale maggioritario a doppio turno con un proporzionale corretto finalizzato a superare le rigidità prodotte dal primo e ad evitare l’ascesa al potere dell’estrema destra del Rassemblement National.
Altra novità contenuta nella seconda proposta presentata dalla maggioranza è la rinuncia al ballottaggio tra le due liste o coalizioni con più del 35% dei voti qualora nessuna raggiunga la soglia per il conferimento del premio. Si trattava di una previsione destinata ad essere invalidata dalla Corte Costituzionale per la manifesta irragionevolezza dell’attribuzione di un premio difficilmente destinato a consentire il raggiungimento della maggioranza assoluta dei seggi (esattamente come si era verificato nella sentenza del 2014 con la dichiarazione di illegittimità dei premi regionali del 55% dei seggi stabiliti per il Senato). A ciò va aggiunto il possibile esito di un risultato opposto nelle due Camere e l’evenienza che al secondo turno vincesse la coalizione meno votata al primo e con un numero di suffragi numericamente ridotto grazie anche alla diminuzione della partecipazione al voto, dato riscontrabile nella grande maggioranza dei Comuni nei quali si ricorre al ballottaggio per l’elezione del Sindaco.
Altro aspetto negativo di enorme gravità è rappresentato dalla riproposizione, come nel Porcellum e nel vigente Rosatellum, di liste bloccate che sottraggono agli elettori il diritto di scegliere i propri rappresentanti. Questo sistema di nomina dall’alto dei parlamentari che vanno a ricoprire i seggi ottenuti dalle liste ha contribuito all’aumento dell’astensionismo elettorale e al peggioramento della qualità del ceto politico-parlamentare, formato in larga parte non dai candidati migliori ma da quelli più fedeli al leader di turno, i quali non hanno neppure bisogno di fare campagna elettorale nel territorio allorché la loro elezione è resa praticamente sicura dalla collocazione ai primi posti di una lista. Il sistema costituisce una violazione della libertà del voto ex art. 48, c. 2, Cost., aggravata dall’abolizione dei collegi uninominali e dall’aumento dei seggi assegnati alle singole circoscrizioni che rendono meno conoscibili i candidati. Inoltre è altrettanto bloccata la lista di 70 deputati e 35 senatori, stabilita a livello nazionale con contrattazioni tra i partiti della coalizione, che viene assegnata nelle circoscrizioni a scapito dei candidati eleggibili indipendentemente dal risultato ottenuto a livello locale, che anche se pessimo fa comunque scattare l’attribuzione dei seggi premiali alla coalizione più votata su scala nazionale. A sua volta la riduzione del tetto massimo a 220 deputati e 113 senatori comporterebbe una contrazione non dei seggi premiali che sono fissi, ma di quelli ottenibili dai candidati locali. Le liste bloccate costituiscono pertanto una vera e propria “emergenza democratica” (come ha sottolineato recentemente Curreri). L’alternativa è la previsione della doppia preferenza di genere o di collegi uninominali, cui si potrebbe fare ricorso anche nel quadro di un sistema di tipo proporzionale.
Infine nel Melonellum rimane il macigno rappresentato dall’introduzione di un premierato di fatto. L’incertezza della maggioranza sull’attuazione dell’obbiettivo di portare a compimento il d.d.l. costituzionale sull’elezione popolare di diritto del Presidente del Consiglio, che sarebbe esposto all’alea del referendum popolare, ha spinto gli estensori del progetto elettorale a stabilire l’obbligo per liste e coalizioni di indicare preventivamente non un leader politico ma il rispettivo candidato alla guida del Governo. Ciò significa introdurre con una legge ordinaria una indicazione istituzionale che verrebbe posta al centro dell’attenzione degli elettori e costituirebbe un’elezione popolare di fatto, per di più sostenuta dal premio di maggioranza attribuito alla coalizione più votata. Verrebbe ad essere modificato il procedimento di formazione del Governo, con la pratica sterilizzazione della fase delle consultazioni, e sarebbe imposto al Presidente della Repubblica il vincolo politico-istituzionale di dare l’incarico e poi di nominare il candidato di una coalizione che non ha avuto la maggioranza assoluta dei voti (previsione non contenuta nel ddl Meloni – Casellati, ma che sarebbe stato difficile evitare per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio). In sostanza verrebbe modificata la forma di governo parlamentare, fondata sulla provenienza del Governo dal Parlamento e sancita dall’approvazione della mozione di fiducia. La maggioranza delle Camere non potrebbe che approvare il Governo formato dal candidato presentato dalla coalizione premiata e nell’ipotesi di crisi dell’esecutivo nel corso della legislatura, che non può essere esclusa anche per l’eterogeneità della coalizione, il Capo dello Stato si troverebbe nell’alternativa tra ridare l’incarico al Presidente del Consiglio dimissionario o sciogliere le Camere. In sostanza l’indicazione obbligatoria del capo del Governo introdurrebbe un virus populistico-plebiscitario che produrrebbe un netto squilibrio tra i poteri, limitando le competenze del Presidente della Repubblica e accentuando lo stato di subordinazione di un Parlamento sempre soggetto allo scioglimento su decisione di fatto del Presidente del Consiglio.
Per tutte queste gravi ragioni il progetto di legge elettorale deve essere respinto dall’opposizione progressista senza se e senza ma. E a nulla potrebbe servire un Melonellum ter di cui si sta parlando, che non escluderebbe la possibilità che i voti di Valle d’Aosta e Trentino Alto-Adige siano considerati ai fini dell’attribuzione del premio in seggi. Si tratta di un palliativo che non eliminerebbe il carattere comunque eccessivo del premio superiore al 55% dei seggi, né le liste bloccate e il premierato di fatto. La soluzione alternativa è quella di un sistema proporzionale senza premio artificiale con una significativa soglia di sbarramento non aggirabile e con la scelta dei parlamentari da parte degli elettori. Un sistema che garantirebbe un Parlamento rappresentativo, meno frammentato di quello attuale, un ruolo più attivo dei partiti, una maggiore partecipazione degli elettori e la formazione di governi fondati su programmi concreti e concordati.
Nell’immediato l’opposizione può presentare emendamenti di tipo soppressivo o miranti a segnalare le contraddizioni interne alla maggioranza (come quella relativa alla sostituzione delle liste bloccate con preferenze o collegi uninominali). Subito dopo l’approvazione della legge si dovrebbe fare ricorso al “metodo Besostri” (dal nome del grande avvocato, costituzionalista e politico socialista), che ha portato al giudizio della Corte Costituzionale su Porcellum e Italicum, presentando ricorsi da parte di elettori presso i Tribunali nei capoluoghi di distretto giudiziario al fine di sollevare la questione di legittimità costituzionale sui numerosi vizi che la legge presenterebbe.
Infine nella prossima legislatura sarebbe opportuno presentare un sintetica legge di revisione costituzionale che vieti la riforma del sistema elettorale nell’ultimo anno della legislatura, secondo l’indicazione che proviene dal Consiglio d’Europa, stabilisca che la legge elettorale possa essere approvata solo con una legge organica richiedente un procedimento non costituzionale ma più complesso di quello sufficiente per approvare una legge ordinaria (istituto presente in Francia e in Spagna), e soprattutto il potere di una minoranza parlamentare qualificata di impugnare direttamente e in via preventiva una legge di rilievo costituzionale, com’è quella elettorale, di fronte al giudice costituzionale per vizi di legittimità (com’è previsto in Francia, Germania e Spagna). Ciò servirebbe ad impedire o a disincentivare la tentazione della maggioranza politica di turno di approvare da sola una nuova legge elettorale poco prima delle elezioni al fine di rendere più probabile la propria rielezione.
Daniela Padoan
Gustavo Zagrebelsky
