Nello scritto qui pubblicato1 ho cercato di indicare le ragioni che, a mio parere, rendono il disegno di legge Bignami – subito ribattezzato “Stabilicum” o “Melonellum” – incompatibile con i parametri costituzionali in materia elettorale, nonché verosimilmente, ancora una volta, in contrasto con i pilastri che la Corte costituzionale ha individuato con le sentenze nn. 1/2014 e 35/2017. Dopo aver espresso le motivazioni di fondo che conducono al respingimento del sistema proposto dall’attuale maggioranza di governo, mi spingerei ora a indicare un possibile sistema che possa, ragionevolmente, restituire al Paese una legge elettorale non solo al riparo da censure di illegittimità costituzionale, ma rispettosa dei meccanismi che caratterizzano il funzionamento della forma di governo parlamentare.
Anzitutto è necessario evitare le forzature agite negli ultimi vent’anni dai vari legislatori accomunati dall’inseguimento “ossessivo” di una stabilità di governo che la legge elettorale, in un sistema parlamentare come il nostro, non può garantire, e on dovrebbe dunque pretendere di garantire a qualsiasi prezzo. Men che meno facendo leva sull’esaltazione di leadership contingenti, verosimilmente destinate all’evanescenza, attraverso l’indicazione preventiva del “capo” della lista o della coalizione, allo scopo di introdurre surrettiziamente, per il tramite di una legge ordinaria, ciò che la riforma sul premierato – oggi messa da parte – intendeva formalizzare attraverso una modifica costituzionale: dar nascita a un Governo che abbia già indicato il suo “capo”, disponendo di una maggioranza parlamentare precostituita e di mero supporto.
Equilibri parlamentari e funzione del Capo dello Stato
È essenziale osservare che nella forma di governo parlamentare italiana – che la Costituzione ancora oggi contempla, nonostante gli svariati tentativi di imboccare la strada della sua strutturale alterazione – le elezioni politiche nazionali hanno la funzione di individuare deputati e senatori che andranno a comporre il Parlamento. Un organo chiamato – tra le altre sue funzioni, purtroppo drammaticamente in “sonno” – a consentire l’investitura del Governo nella pienezza dei suoi poteri, che si forma solo successivamente al voto e mediante un procedimento affidato alla responsabilità del Presidente della Repubblica, libero di esprimere proprie autonome valutazioni. E’ sua la prerogativa di individuare un Presidente del Consiglio in grado di guidare un organo costituzionale che ha una sua caratura prevalentemente collegiale, sin a partire dal voto di fiducia.
È evidente che la maggioranza chiamata a dare il proprio sostegno all’Esecutivo si debba formare sulla base degli equilibri parlamentari prodotti dalle elezioni, che il Capo dello Stato è a sua volta chiamato, per quanto possibile, a preservare e non sovvertire. In questo contesto, non trovano spazio “acrobazie elettorali” che sostituiscano nella sostanza i dovuti passaggi istituzionali. Con tutte le critiche possibili, dal Governo Monti a quello Draghi, passando per i Governi Letta, Renzi, Gentiloni, Conte I e II, l’esperienza ha confermato che il sistema di governo parlamentare si presta a una vasta gamma di soluzioni possibili, in particolare nei momenti di crisi, anche quelli che sono sembrati di difficile superamento, e che certo il Capo dello Stato ha contribuito, piaccia o meno, a risolvere in modo formalmente corretto, se non ineccepibile.
Pur tenendo conto delle caratteristiche peculiari del sistema politico italiano, resta prioritario assicurare una “buona” legge elettorale che, a mio avviso, non può esimersi dal consentire al corpo elettorale di esprimersi per quello che è – pluralista, articolato, spesso frontalmente diviso – senza pretendere di costruire attorno a quel voto “complesso” una maggioranza artificiale, che non trova fondamento in quello che si suole indicare come il corpo sociale di riferimento. Tutto ciò che ha a che fare con la disgregazione partitica e la conseguente parcellizzazione in chiave istituzionale del contesto ambientale ricade nella responsabilità della politica e, pertanto, deve essere affrontato all’interno degli organi preposti, il Parlamento e il Governo in primis, dopo il voto. Il punto di caduta, in una democrazia rappresentativa, che non è concepita per eleggere autonomamente il Governo, è inevitabilmente la mediazione parlamentare.
Servirebbe, allora, fissare in poche semplici battute il quadro ordinamentale entro il quale sarebbe opportuno muoversi, senza travisare la realtà sottostante alle istituzioni democratiche.
Il quadro ordinamentale
La Costituzione non impone una formula elettorale precisa: il legislatore gode di un’ampia discrezionalità, come la Corte costituzionale ha ricordato a più riprese con le sue pronunce in materia. Questa discrezionalità, tuttavia, incontra limiti oggettivi che la stessa giurisprudenza costituzionale ha individuato con chiarezza progressiva, in particolare con le sentenze nn. 1/2014 e 35/2017 già evocate. Si tratta, a ben vedere, di limiti alla stessa rappresentatività delle assemblee elettive, all’uguaglianza del voto – in entrata e in uscita –, alla personalità del voto, alla libertà di scelta dell’elettore tanto rispetto alle liste quanto rispetto ai candidati. A questo si aggiunga, oltre alle riserve di seggi parlamentari per le circoscrizioni estero, specificamente per il Senato, il vincolo di elezione su base regionale di cui all’art. 57 Cost., che non può essere inteso come una formula meramente descrittiva, ma che deve essere preso in considerazione quale “comando” strutturale. La composizione del Senato non può che essere il risultato della somma di operazioni elettorali regionali distinte, non di un’unica operazione elettorale compiuta su scala nazionale. Si tratta, oltretutto, di una modalità per far ascendere al livello nazionale la derivazione territoriale definita di una quota cospicua di parlamentari, almeno sino a quando resterà in vigore la richiamata disposizione, che non è sterilizzabile al solo scopo di semplificare il quadro costituzionale che va, dunque, salvaguardato.
Vi è poi un parametro ulteriore che il dibattito italiano tende a trascurare e che invece, a mio parere, merita attenzione: la dimensione sovranazionale. Tanto la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU quanto i moniti della Commissione di Venezia, che ha consolidato nel suo Codice di buona condotta in materia elettorale (2002) la cosiddetta regola dell’anno, devono essere utilizzati quali parametri di costruzione di un sistema elettorale ragionevole e perciò legittimo. In particolare, proprio con riferimento alla Commissione di Venezia, credo non si possa prescindere dal fatto che le modifiche alla legge elettorale che intervengono nei dodici mesi precedenti il voto siano un sintomo evidente di poca qualità democratica e di sospetta volontà di manipolazione del consenso per finalità contingenti. La regola richiamata non è formalmente vincolante, ma costituisce un riferimento autorevole che integra – su un piano della buona prassi legislativa auspicabile – la valutazione che la stessa Corte costituzionale dovrebbe tenere in considerazione e che la dottrina da tempo richiama. Vale la pena segnalare questi profili perché ancora pende a Strasburgo il caso Staderini c. Italia, che chiama in causa la legge elettorale vigente con un parere della Commissione di Venezia, depositato come amicus curiae nel dicembre 2024.
Tutto ciò premesso, le linee essenziali del sistema elettorale in grado di superare il cervellotico meccanismo vigente potrebbero essere davvero semplici.
Proporzionale per Camera e Senato e collegi uninominali al Senato
Per la Camera dei deputati si potrebbe optare per un proporzionale che veda una competizione tra liste concorrenti a livello circoscrizionale, con applicazione del metodo dei divisori con voto di preferenza e con sbarramento nazionale al 5%. Per il Senato, invece, oltre a un meccanismo proporzionale, se non del tutto coincidente con quello suggerito per la Camera, si potrebbe pensare a collegi uninominali all’interno del territorio regionale in numero inferiore ai seggi disponibili, al fine di consentire il recupero di una quota di eletti tra coloro che non si impongono nei collegi dove si sono candidati individualmente, ma in quanto esponenti di un gruppo collegato, che, attraverso la cifra elettorale complessivamente raggiunta, è posto nelle condizioni di ottenere una quota di eletti da distribuire proporzionalmente tra tutte le liste che non hanno vinto alcun collegio uninominale (il sistema, in questo caso, resterebbe misto).
Accanto a questo non escludo, solo con riguardo all’elezione della Camera dei deputati – il ramo del Parlamento nel quale la politica nazionale da informe trova forma – che si possa facoltativamente indicare da parte di ciascuna lista, senza alcun effetto vincolante, la personalità che si ipotizza possa rappresentare una buona guida del futuro Governo, sganciata tuttavia da qualunque meccanismo premiale. Ovviamente, la possibilità di indicare uno stesso leader da parte di forze politiche che restano in competizione anche tra loro, potrebbe essere un segnale chiaro e netto della volontà di provare a governare insieme, ove ce ne fossero, dopo il voto, le condizioni politico-parlamentari.
Tale proposta rinuncia consapevolmente ai correttivi maggioritari, nella persuasione che ogni innesto di siffatta natura, in un contesto parlamentare bicamerale paritario come il nostro, produca molti più problemi di quanti ne risolva. Lo conferma, del resto, l’esperienza ventennale che abbiamo alle spalle e sulla quale è stato detto e scritto molto.
Vengo più nel dettaglio al meccanismo ipotizzato.
Un proporzionale puro alla Camera applicato in sede circoscrizionale
Per la Camera dei deputati la formula preferibile sarebbe quella di un proporzionale puro applicato in sede circoscrizionale, con il metodo dei divisori di D’Hondt, che assegna i seggi per quozienti decrescenti – il totale dei voti di lista viene diviso per uno, per due, per tre, e così via – fino a esaurire i seggi disponibili all’interno della circoscrizione. La sua caratteristica essenziale sarebbe garantire che il sistema non presenti resti da redistribuire a un livello superiore (nazionale): tutto si giocherebbe all’interno della circoscrizione, e nulla più. Per chi ha presenti le distorsioni dell’attuale Rosatellum, la differenza diventa significativa, poiché buona parte delle anomalie del vigente sistema – il fatto che il voto di un elettore di una circoscrizione possa contribuire all’elezione di un candidato in una circoscrizione diversa (il cosiddetto effetto flipper, lo slittamento dei seggi tra ripartizioni territoriali) – discende proprio dalla compensazione nazionale dei resti, che spezza il legame tra voto espresso e seggio assegnato. Eliminato il meccanismo di redistribuzione dei resti, l’effetto distorsivo si dissolverebbe.
Il metodo di D’Hondt, tuttavia, non è una formula neutrale: tra i diversi metodi dei divisori è quello che si può definire “moderatamente” favorevole alle liste maggiori. Quella proposta è una scelta che si combina con uno sbarramento al 5% dei voti validi calcolati su scala nazionale. In questo modo, si riuscirebbe a combinare un sistema proporzionale ragionevolmente selettivo senza eccessive distorsioni. La selettività, in altre parole, diventa una forma di “razionalizzazione” del sistema politico che però nulla ha a che fare con la logica “truculenta” dei premi di maggioranza, che hanno sino ad oggi preteso di costruire vincitori “in vitro”. Si tratta, quindi, dell’indicazione di una soglia sobria ma seria, che certo sollecita le forze politiche più piccole a confluire in soggetti più consistenti o a misurarsi onestamente e senza “paracadute coalizionale” con la propria (ir)rilevanza.
Le circoscrizioni meritano, tuttavia, qualche parola supplementare a partire dal loro numero complessivo. Quelle attuali, disegnate sui dati demografici del 2011 e concepite per un sistema elettorale misto, in cui cinque ottavi dei seggi sono assegnati con metodo proporzionale, presentano anomalie che andrebbero corrette. Solo a titolo di esempio, il Piemonte è suddiviso in due circoscrizioni nonostante abbia una popolazione sostanzialmente analoga a quella dell’Emilia-Romagna, che invece ha una sola circoscrizione. L’aggiornamento ai dati del censimento permanente pubblicato dall’Istat, inoltre, dovrebbe essere un passaggio obbligato, così come il ridisegno di alcuni confini è, se non altro, auspicabile (potrebbe essere oggetto di una specifica delega). Non si dimentichi che le circoscrizioni per l’elezione dei deputati, in tal caso, per la loro natura potrebbero persino aggregare territori di diverse Regioni che, in molti casi, presentano contiguità demografiche che potrebbero essere opportunamente valorizzate.
Le preferenze e le pluricandidature
Vengo, ora, al tema delle preferenze, che costituisce, a mio modo di vedere, l’elemento qualitativamente più importante della proposta. Senza preferenze, in un sistema in cui i collegi uninominali siano stati eliminati, la totalità dei parlamentari risulterebbe scelta dai vertici di partito, al di fuori di qualsiasi forma di controllo e di incidenza da parte dell’elettore. La Corte costituzionale ha esplicitamente censurato con la sentenza n. 1/2014 tale meccanismo e lo ha tollerato, invero, nella sentenza n. 35/2017, in presenza della possibilità di esprimere preferenze per i candidati non capilista bloccati. Le indicazioni della giurisprudenza sono, pertanto, nette: in un sistema a liste bloccate, la preferenza è l’unico elemento “mitigatore” a salvaguardia della libertà di scelta dell’elettorale attraverso il voto. Senza di essa, le condizioni stabilite dalle norme – per utilizzare le parole della Corte – sono «tali da alterare per l’intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti» (Corte costituzionale, sentenza 1/2014, § 5.1 del Considerato in diritto). Il tema delle preferenze, allora, diventa uno di quegli aspetti che il legislatore non può più ignorare.
Si potrebbe dunque consentire la possibilità di esprimere fino a due preferenze, a condizione che siano per candidati di sesso diverso, secondo lo schema della cosiddetta doppia preferenza con alternanza di genere. Il meccanismo, già operante per l’individuazione degli organi elettivi degli enti territoriali, è compreso dall’elettore (aspetto, questo, da non trascurare affatto) e ha contribuito ad accrescere significativamente la rappresentanza femminile. A questo dovrebbe legarsi l’obbligo per le forze politiche di presentare candidature in numero esattamente eguale tra uomini e donne in ciascuna lista, con alternanza nell’ordine di presentazione: nessun candidato dello stesso sesso dovrebbe poter essere collocato in due posizioni consecutive. Nulla di particolarmente esotico, ma segno di una comunità che si evolve nella sua dinamica socio-culturale e di adeguamento alla realtà che viviamo del costume politico-partitico.
Resterebbe da disciplinare il tema delle pluricandidature, assai gradite, come è noto, alle leadership delle forze politiche. Attualmente la legge elettorale consente di candidarsi in cinque collegi diversi. Una facoltà, questa, che può avere una funzione di flessibilità per le forze politiche, ma solo se compensata dal voto di preferenza e che, al contempo, diventa “abuso” se estesa senza limiti. Si potrebbe allora ridurla a un massimo di tre collegi, con l’obbligo per il pluricandidato eletto di optare per il collegio nel quale ha raccolto il miglior rapporto tra preferenze personali e voti di lista. Il criterio così immaginato premierebbe il candidato che ha attivamente “portato” voti alla lista, non quello che si è limitato a beneficiare del traino del simbolo di partito. La soluzione così concepita tiene conto della giurisprudenza costituzionale: la sentenza n. 35/2017 ha censurato la cosiddetta opzione tiranna, cioè la libertà di scelta del plurieletto fra i collegi in cui è risultato eletto e restituirebbe un minimo di disciplina a una pratica che si è progressivamente svuotata di apprezzamento da parte degli elettori.
La derivazione regionale del Senato
Venendo ora al Senato, esso richiederebbe una disciplina specifica perché, come ricordato, l’art. 57 Cost., con la sua formula “eletto a base regionale”, impone una struttura del tutto diversa. La base regionale non è – come ho ricordato in apertura – una mera indicazione di carattere geografico-distributivo, ma rappresenta un vincolo strutturale, che impone la composizione del Senato attraverso operazioni elettorali regionali autonome. Ciò è confermato, indirettamente, ma in misura chiara, dal fatto che la stessa Costituzione non distribuisca i seggi del Senato in modo strettamente proporzionale alla popolazione, prevedendo deroghe esplicite per la Valle d’Aosta e per il Molise, così come un minimo regionale di tre seggi. La Costituzione nel comporre il Senato, insomma, valorizza la derivazione regionale degli eletti, si potrebbe dire a prescindere ad ogni altra specifica condizione di partenza della base territoriale.
Per quanto riguarda la formula elettorale per il Senato, proprio per non divaricare troppo il meccanismo rispetto a quello della Camera e benché, come ricordato, si potrebbe optare legittimamente per altra tipologia di sistema, propenderei, alla fine, per un sistema proporzionale che abbia come circoscrizione di riferimento l’intero territorio regionale, ma con qualche variante rispetto a quello suggerito per la Camera. Ferme restando la doppia preferenza con alternanza di genere, le pluricandidature ridotte e la previsione di una soglia di sbarramento da applicare Regione per Regione, si potrebbe ipotizzare innanzitutto una riduzione di quest’ultima al 3% e l’utilizzazione, ai fini della distribuzione dei seggi tra le liste, del cosiddetto. metodo nel quoziente naturale, con assegnazione dei resti a livello regionale.
Per quanto possa ricercarsi la semplificazione del quadro politico, deve essere chiaro che non potrà operare alcun calcolo di voti fuori dal livello regionale e senza alcun “ripescaggio” nazionale tanto più senza alcun sbarramento aggiuntivo a livello nazionale. La motivazione è semplice. Uno sbarramento nazionale, anche se accompagnato dalla possibilità di un’attenuazione regionale, finirebbe pur sempre per consentire nell’elezione del Senato un’operazione centralizzata a livello nazionale che è precisamente ciò che l’art. 57 Cost. impedisce. Nelle Regioni “piccole” – quelle che eleggono un minor numero di senatori – la ragione per la quale sembrerebbe preferibile il metodo del quoziente piuttosto che il metodo D’Hondt, è proprio perché quest’ultimo sistema produrrebbe di per sé in uno sbarramento implicito elevato, posto che il quoziente necessario per ottenere il primo seggio cresce rapidamente al diminuire del numero di seggi in palio. Detto in altri termini, la selezione del sistema politico avverrebbe in quelle Regioni in modo probabilmente troppo accentuato attraverso la matematica del riparto. Nelle Regioni più grandi, viceversa, una soglia del 3% per cento, accompagnata dal metodo del quoziente indicato, sembrerebbe mantenere egualmente la giusta misura di razionalizzazione, capace di contenere la frammentazione senza comprimere la rappresentatività.
In questo contesto, penso che vada preservato il sistema maggioritario con collegi uninominali, in continuità con quanto previsto sin dalla legge Calderoli, per l’elezione del Trentino-Alto Adige e della Valle d’Aosta, che meglio assicura una protezione costituzionale specifica delle minoranze linguistiche ivi presenti. Mi parrebbe una cautela ovvia, da mantenere.
Quanto alla composizione delle liste con alternanza di genere, sembrerebbe altrettanto ovvio che la “parità” dovrebbe essere assicurata in ciascuna Regione e non avrebbe alcuna giustificazione costituzionale, come proposto dal disegno di legge Bignami, bypassare il riferimento territoriale, trasferendolo sul piano nazionale, proprio perché incoerente sia con l’art. 57 Cost. sia con l’art. 51, c.1, Cost.
L’indicazione del leader di coalizione non come premierato nascosto ma come opportunità orientativa
Resta, infine, un’ultima questione che riprende e articola un’ipotesi affacciata nello scritto precedente. Mi riferisco alla possibilità di indicare, in sede di presentazione delle liste che concorrono per eleggere i componenti della Camera più politica, quella dei Deputati, la personalità che si propone come guida del Governo, che peraltro dovrà ottenere lo stesso un voto favorevole da parte del Senato. Il disegno di legge Bignami trasforma questa indicazione in un obbligo, la ancora al meccanismo del premio di maggioranza e si spinge al punto di pretendere che sia sottoscritta dai presidenti o dai segretari dei partiti coalizzati. Ma questo, senza neppure troppe cautele formali, è un premierato di fatto introdotto per via di legge ordinaria, in aggiramento manifesto degli artt. 92 e 94 Cost., che riservano la nomina del Presidente del Consiglio al Capo dello Stato e il conferimento della fiducia al libero apprezzamento delle Camere.
Ritengo, invece, che un’indicazione di tipo orientativo possa, a determinate condizioni, essere prevista senza alterare l’assetto costituzionale. Le condizioni che immaginerei sarebbero: a) l’indicazione proveniente da una lista o concordata tra più liste, che resterebbe facoltativa e non obbligatoria; b) lo sganciarsi da ogni meccanismo premiale (l’indicazione non dovrebbe, cioè, produrre alcun effetto sull’attribuzione dei seggi); c) il diventare un puro elemento di supporto informativo per l’elettore.
Per converso, suddetta indicazione: a) non dovrebbe essere sancita da accordi formali tra forze politiche; b) non dovrebbe trovare riscontro sulla scheda accanto ai simboli, per non simulare artificiosamente una previa investitura che potrebbe mai concretizzarsi; c) dovrebbe essere chiaramente qualificata come priva di qualunque effetto vincolante non solo sul fronte delle prerogative del Presidente della Repubblica quanto, e forse ancor più, sulla libertà di voto dei singoli parlamentari, che restano titolari di un mandato senza vincolo ex art. 67 Cost. e che risulterebbe certamente vivificato dalla reintroduzione del voto di preferenza. Solo a queste condizioni credo che l’indicazione orientativa possa liberare le forze politiche dall’onere improprio di risolvere preventivamente la questione della leadership del Governo che verrà, senza peraltro complicare sin da subito scelte che potranno riguardare una coalizione da mettere in piedi una volta verificati i risultati elettorali.
L’impeto d’ira in articulo mortis del Governo Meloni
In conclusione, il sistema che si è cercato di delineare non è certamente qualcosa di “originale” e “nuovo”, ma si sforza di ricomporre elementi che la dottrina costituzionalistica, in larga maggioranza, indica da tempo come approdo coerente con la Costituzione e con la giurisprudenza costituzionale. Ambirebbe, tuttavia, ad essere oltre che un sistema costituzionalmente corretto anche politicamente sostenibile da un buon numero di forze politiche attualmente sulla scena, senza collocarle, ai fini della sua accettazione, dentro o fuori la maggioranza di governo. In vent’anni, il legislatore ha già visto due leggi elettorali cadere sotto la scure del giudizio di costituzionalità e una terza – quella attualmente vigente – sopravvivere anche grazie all’inerzia dei giudici comuni che, pur di fronte alla sollevazione di questione di legittimità (il che, come noto, qualche problema tecnico lo pone), non hanno sinora ritenuto di (poter) rimettere la loro definizione al giudizio della Consulta.
In ultima analisi, viene da augurarsi di tenerci la legge che abbiamo, in paziente attesa della Corte, anziché regredire ulteriormente con le innovazioni avanzate in un impeto d’ira in articulo mortis dal Governo Meloni. È superfluo ricordare che consentire l’entrata in vigore di un sistema elettorale illegittimo (che, per quanto si possa sperare – visto quello che già si è verificato in questa materia così sensibile agli interessi pervicacemente sostenuti dalla maggioranza di governo – difficilmente vedrebbe intervenire in modo risolutivo il Capo dello Stato) produrrebbe di per sé uno sconquasso istituzionale grave, a cui il giudice costituzionale, se e quando potrà porre un argine, lo farà pro futuro; difficilmente la Corte si discosterebbe dal suo orientamento, che ha già tenuto fermo, come noto, l’esito di un’elezione avvenuta nel 2013, con norme da essa pure dichiarate illegittime nel 2014.
- https://www.libertaegiustizia.it/2026/05/15/oltre-il-principe-per-una-scelta-elettorale-libera-e-consapevole/ ↩︎
Antonio Floridia
Daniela Padoan
