[Audizione di fronte alla I Commissione (Affari costituzionali) della Camera dei deputati nell’ambito dell’esame, in sede referente, delle proposte di legge c. 157 Magi, c. 2236 Pavanelli, limitatamente all’art. 5, e c. 2822 Bignami, recanti “disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica”]
Desidero ringraziare il Presidente della Commissione e i Deputati che ne fanno parte per l’invito che mi è stato rivolto.
Esprimo un giudizio positivo sulle proposte di legge C. 157 e C. 2236 (art. 5) in materia rispettivamente di raccolta digitale delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste e delle candidature e di esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini fuori sede. Senza entrare nel dettaglio, ritengo che tali proposte abbiano il merito di operare per superare il distacco di ampie fasce di elettori dalle istituzioni e favorire la loro partecipazione alle elezioni.
Formulo invece un giudizio negativo sulla proposta C. 2822 che ha il difetto di fondo di muoversi quasi esclusivamente nell’ottica della cosiddetta “governabilità”, senza affrontare adeguatamente la questione della partecipazione popolare e della rivalutazione del ruolo e della qualità della rappresentanza parlamentare. Il presupposto alla base della proposta è fortemente discutibile: il timore che con il sistema elettorale vigente le prossime elezioni politiche diano vita a un “pareggio” tra le due principali coalizioni. Si tratta di un’argomentazione, purtroppo ripresa acriticamente anche da una parte dell’informazione, affidata ai dati contingenti di sondaggi molto distanti dal voto e che formula una previsione azzardata in presenza di un sistema politico non stabilizzato e con soggetti politici di incerta collocazione. Inoltre indebolisce il messaggio che viene inviato agli elettori, esprimendo una sfiducia nella possibilità della propria parte politica di far prevalere i propri obiettivi programmatici, e colpevolizza il corpo elettorale in quanto incapace di compiere una scelta netta nel libero esercizio del diritto di voto.
Se si voleva modificare il sistema elettorale vigente, si potevano colpirne le più vistose violazioni della libertà del voto, come le liste bloccate, il divieto di disgiungere il voto tra lista e candidato nel collegio uninominale all’interno della circoscrizione, le pluricandidature. Nulla di tutto questo: ciò che conta è che vi sia un vincitore non naturale ma garantito artificiosamente da un premio in seggi. Passo quindi all’esame degli aspetti più negativi dela proposta.
La negatività più evidente consiste nell’adozione di una formula elettorale majority assuring, fondata sull’attribuzione di un premio in seggi alla coalizione che ottenga anche un solo voto in più. Si tratta di un istituto ormai tipicamente “italiano”: dai precedenti storici della legge Acerbo del 1923 e della “legge truffa” del 1953 alle leggi più recenti n. 270/2005 e n. 52/2015, dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale per le modalità di conferimento del premio con le importanti sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017. A livello comparativo è un sistema più unico che raro. Infatti viene previsto solo in Grecia, dove è stato abolito nel 2016 e ripristinato nel 2020. Qui il premio attribuito al primo partito può variare da un minimo di 20 seggi (con il 25% dei voti) a un massimo di 50 seggi (con il 40% dei voti) e quindi non garantisce sempre che esso conquisti la maggioranza assoluta nel Parlamento monocamerale. In nessuno degli altri ordinamenti fondati sul rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo il premio di maggioranza è preso in considerazione per la formazione di un governo sostenuto da una maggioranza parlamentare che spesso si forma in seguito ad accordi successivi alle elezioni.
In Italia il premio di maggioranza, introdotto nel 2005 e applicato in tre elezioni (2006, 2008, 2013) ha dimostrato la sua negatività, in quanto ha incentivato la formazione di coalizioni eterogenee, all’interno delle quali anche piccoli partiti potevano giocare un ruolo decisivo, che si sono poi rivelate non in grado di garantire l’efficienza e l’azione politica dell’esecutivo. Inoltre le coalizioni “premiate” hanno perso progressivamente spezzoni della maggioranza che hanno determinato nel 2008 e nel 2011 la crisi dei governi che ne erano espressione, anche con forti maggioranze in entrambe le Camere (come il quarto governo Berlusconi). È prevedibile che effetti analoghi si produrrebbero nell’attuale contesto politico. Pare dunque preferibile rinunciare a sistemi fintamente proporzionali fondati sul premio in seggi, per optare piuttosto per veri sistemi proporzionali corretti soprattutto con l’adozione di una clausola di sbarramento,
come avviene nella grande maggioranza dei paesi europei nei quali si colloca tra il 3 e il 5% dei voti impedendo l’accesso a piccole liste e rendendo più coese le coalizioni di governo e meno ricattabili i partiti maggiori.
Il “premio di governabilità”, così battezzato in quanto non garantirebbe sempre la maggioranza assoluta dei seggi, consiste in un numero prestabilito di 70 deputati e 35 senatori alla prima coalizione che superi il 40% dei voti. La mancata proposizione di un premio in percentuale fissa non risponde a nessuna necessità oggettiva, ma alla esigenza di una componente dell’attuale maggioranza di avere un certo numero di seggi sicuri come compensazione delle perdite che deriverebbero dall’abolizione dei collegi uninominali. L’ampiezza del premio ha spinto i promotori del progetto a stabilire un tetto massimo di 230 deputati e 214 senatori, che sono pari al 57,5% della Camera e al 57% del Senato, rientrando quindi nella ipotesi della compressione eccessiva dei principi costituzionali di rappresentatività e di eguaglianza del voto richiamati dalla Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza. Ma in realtà il premio può essere anche superiore in quanto vi sono circoscrizioni che non vi contribuiscono (quella Estero, la Valle d’Aosta, il Trentino Alto Adige), assegnando seggi ulteriori al di là del tetto stabilito. Ne deriva che la coalizione di maggioranza grazie ai seggi ottenuti nelle circoscrizioni extra-premio può raggiungere il 60% dei seggi, una percentuale abnorme che potrebbe incidere sulla elezione di titolari di cariche di garanzia, come i cinque giudici costituzionali e i membri laici del CSM. C’è da stupirsi che gli estensori del progetto non si siano resi conto di come un premio potenziale di tale ampiezza possa cadere sotto la scure del giudice costituzionale.
Dubbi di costituzionalità suscita il premio nazionale stabilito per il Senato, che viene da taluno giustificato con riferimento all’inciso finale, contenuto nella sentenza n. 35/2017 secondo il quale “la Costituzione, se non impone per i due rami del Parlamento sistemi elettorali identici, tuttavia esige che, al fine di non compromettere il corretto funzionamento della forma di governo parlamentare, i sistemi adottati, pur se differenti, non devono ostacolare all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee”. Ora, la Corte precisa per ben due volte che i sistemi di Camera e Senato possono essere differenti ed è evidente che una delle ragioni consiste nella previsione dell’art. 57, primo comma, Cost., secondo il quale il Senato “è eletto a base regionale”. Questo è il motivo per cui nella legge del 2005, anche su sollecitazione del Presidente Ciampi, il premio di maggioranza venne stabilito al Senato regione per regione. Si può seriamente sostenere che la Corte abbia abolito l’articolo citato o piuttosto la non eccessiva differenza dei sistemi di Camera e Senato fa riferimento all’ipotesi di adozione di formule elettorali diverse o addirittura antitetiche tali da produrre con buona probablità due maggioranze eterogenee? In ogni caso il bicameralismo perfetto italiano non può garantire che il risultato elettorale sia identico per Camera e Senato. E ciò costituisce un ulteriore ostacolo costituzionale all’adozione di un eguale premio di maggioranza, che potrebbe comunque produrre risultati diversi, come quello derivante dal prevalere di coalizioni alternative nelle due Camere.
Del tutto anomala a livello comparativo è la previsione del ballottaggio, qualora nessuna coalizione raggiunga il 40% dei voti, tra le due che superino il 35%. Negli ordinamenti democratici non esiste il ballottaggio tra liste o coalizioni, trattandosi di un istituto utiizzato per l’elezione di titolari di cariche personali, come per i Presidenti della Repubblica eletti dal popolo o i singoli parlamentari eletti in collegi uninominali nei paesi che adottano il majority system, che impone un secondo turno di voto qualora al primo nessun candidato ottenga la maggioranza assoluta. Così in Francia il secondo turno si trasforma quasi sempre in un ballottaggio tra i due candidati più votati al primo in conseguenza dell’alta percentuale richiesta per esservi ammessi (il 12,5% dei voti degli aventi diritto che in ragione dell’astensione equivale a circa il 20% dei votanti effettivi). L’anomalia del ballottaggio proposto è accentuata dal fatto che esso non garantisce affatto il raggiungimento della maggioranza assoluta dei seggi da parte della coalizione vincente. Il premio da attibuire con il ballottaggio può quindi essere dichiarato illegittimo per irragionevolezza in quanto non è in grado di raggiungere l’agognata stabilità, con identica motivazione di quella con la quale la Corte Costituzionale nella sentenza n. 1/2014 dichiarò illegittimo il premio per il Senato attribuito nelle singole regioni.
Discutibile è anche l’eccezione introdotta alla previsione di una clausola di sbarramento per l’accesso alla ripartizione dei seggi delle liste che abbiano ottenuto sul piano nazionale il 3% dei voti validi espressi. Infatti è comunque ammessa alla ripartizione dei seggi “per ciascuna coalizione di liste, la lista che abbia conseguito la maggior cifra elettorale nazionale tra quelle non ammesse”. Anche qui si tratta di una previsione che non trova cittadinanza nelle democrazie che prevedono una clausola di sbarramento non derogabile. Essa è chiaramente finalizzata a premiare i piccoli partiti coalizzati, ai quali viene attribuito un potere di condizionamento nei confronti di quelli medi e grandi. Ma l’eccezione citata può essere dichiarata incostituzionale in quanto viola i principi dell’eguaglianza tra le liste a scapito di quelle non coalizzate e dell’eguaglianza del voto a vantaggio di quello dato a piccoli partiti coalizzati. La mia opinione è che la clausola di sbarramento, auspicabile in un sistema proporzionale senza premio di maggioranza non dovrebbe essere aggirabile, in modo da incentivare formazioni minori ad aggregarsi in soggetti politici più consistenti e da consentire l’emergere di una maggioranza parlamentare più coesa e meno esposta ai condizionamenti interni.
Costituisce un vero e proprio macigno sulla via della partecipazione popolare la riproposizione delle liste bloccate, che, attribuendo ai leader o a gruppi dirigenti ristretti la nomina di fatto dei candidati che possono aspirare all’elezione, viola la libertà del voto degli elettori e indebolisce la qualità della classe politico-parlamentare, derivante da una scelta dovuta non alla capacità ma alla fedeltà manifestata nei confronti del vertice del rispettivo partito. Non vi è dubbio che la previsione di liste bloccate nelle leggi elettorali che si sono succedute negli ultimi 33 anni abbia contribuito al distacco dalla politica e alla non partecipazione al voto di molti cittadini che sentono di non avere voce sull’elezione dei candidati proposti. Vi sono inoltre delle aggravanti: l’abolizione dei collegi uninominali che consentivano la scelta del singolo candidato, la possibilità che il voto espresso a livello locale non conti per il sacrificio di potenziali eletti a causa del conseguimento di un premio di coalizione superiore al tetto stabilito, infine e soprattutto l’attribuzione del premio a due listoni di fatto nazionali e bloccati che fanno il pieno di seggi circoscrizionali ottenuti senza alcuna correlazione con il risultato elettorale ottenuto a livello locale. L’alternativa dovrebbe essere o la doppia preferenza di genere, com’è previsto a livello regionale, o i collegi uninominali, che possono essere utilizzati anche nel quadro di una formula proporzionale, oppure un sistema misto che combini preferenze e collegi uninominali.
Costituisce una innovazione di rilievo costituzionale la previsione che i partiti o i gruppi politici al momento della presentazione delle liste dicharino nel programma elettorale “il nome e cognome della persona da loro indicata come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri”. Essa infatti introduce un premierato non fondato sull’elezione diretta stabilito con una revisione costituzionale, ma di fatto attraverso un’elezione indiretta prevista nella legge ordinaria elettorale. Si tratta di cosa ben diversa dalla semplice indicazione del leader di un partito, contenuta all’interno del simbolo elettorale in varie elezioni dal 2001 in poi, e anche dalla indicazione dell’ “unico capo della coalizione”, stabilita nella legge elettorale n. 270/2005, le quali avevano una valenza meramente politica e non una diretta incidenza sull’assetto istituzionale. Vari sarebbero gli effetti negativi.
Innanzitutto nelle elezioni parlamentari assumerebbe centralità l’elezione indiretta del candidato/Presidente del Consiglio, rafforzata dal premio in seggi attribuito alla coalizione vincente. La forma di governo incentrata sulla derivazione parlamentare del Governo verrebbe soppiantata da un altro sistema fondato sull’investitura popolare del titolare della carica di vertice del potere esecutivo. Ciò produrrebbe una deriva plebiscitaria che altererebbe ancora di più l’equilibrio costituzionale tra i poteri, già indebolito negli ultimi decenni dalla netta subordinazione del Parlamento al Governo.
In secondo luogo verrebbero ad essere ridimensionati il ruolo e i poteri del Presidente della Repubblica. La proposta di legge, come faceva la legge del 2005, dichiara che restano ferme le prerogative del Capo dello Stato previste dall’art 92, secondo comma, della Costituzione. Ma l’assenza di un vincolo giuridico non impedisce il configurarsi di un vincolo politico-istituzionale, che limiterebbe la libertà presidenziale di scelta della persona più adatta a formare un governo in grado di ottenere la fiucia parlamentare. Sarebbe modificato il procedimento di formazione del Governo e in particolare la fase delle consultazioni perderebbe ogni significato. Nell’ipotesi di crisi del Governo in corso di legislatura, il Capo dello Stato non avrebbe alternativa tra il reincarico al Presidente del Consiglio dimissionario e lo scioglimento anticipato delle Camere, resa necessaria dal combinato disposto tra candidatura personale alla carica e premio di maggioranza alla coalizione che la esprime.
Anche il Parlamento vedrebbe ridursi la la propria libertà di concedere o negare la fiducia e sarebbe esposto al rischio di uno scioglimento anticipato rimesso di fatto alla volontà del Presidente del Consiglio dimissionario. Ne deriverebbe un Parlamento ulteriormente indebolito e funzionante come organo di mera ratifica della volontà del Governo, come si è verificato di recente per il disegno di legge di revisione costituzionale in materia di giustizia bocciato a fine marzo dal corpo elettorale.
Si può quindi affermare che i promotori della riforma elettorale, resisi conto dell’incertezza sull’approvazione definitiva della proposta di introduzione nella Costituzione del premierato, abbiano pensato di anticipare nella legge elettorale un premierato di fatto, che produrrebbe gli stessi effetti negativi di quello di diritto, venendo a compromettere la forma di governo parlamentare e l’equilibio dei poteri costtuzionali. Anhe qui vale la pena aggiungere che l’indicazione elettorale giuridicamente obbligatoria dei candidati alla carica di Primo Ministro è inesistente negli Stati democratici.
In conclusione, il progetto di riforma elettorale pare inaccettabile, per i suoi numerosi aspetti negativi, fra i quali spiccano l’attribuzione di un premio di maggioranza, o di governabilità che dir si voglia, potenzialmente abnorme in violazione dei principi costituzionali di rappresentatività e eguaglianza del voto, le liste bloccate che colpiscono la libertà del voto e la partecipazione popolare, un premierato di fatto senza revisione costituzionale di alterazione della forma di governo e dell’equilibrio dei poteri. Per queste ragioni il gruppo Costituzione e Democrazia ha lanciato un appello di critica alla proposta di legge elettorale sottoscritto da più di 120 costituzionalisti. Meglio sarebbe sostituire a tale progetto la ricerca di un ampio accordo parlamentare per modificazioni della legge elettorale vigente tendenti a favorire la partecipazione popolare o per un sistema elettorale di tipo proporzionale profondamente diverso da quello proposto.
Lorella Beretta
