Buona parte dei costituzionalisti ha evidenziato con chiarezza e in più sedi le ragioni che rendono il disegno di legge in materia elettorale presentato dal Governo contrario a molti precetti costituzionali, legati essenzialmente all’eccessiva distorsione della rappresentanza parlamentare, per via di un premio di maggioranza nazionale esorbitante, peraltro illogicamente previsto anche per il Senato, da eleggersi su base regionale.1 E ciò anche con riguardo alla nota giurisprudenza elaborata faticosamente e meritoriamente dalla Corte costituzionale in relazione sia al “Porcellum” (di cui alla legge n. 270 del 2005), utilizzato in tre diverse circostanze tra il 2006 e il 2013, sia all’“Italicum” (di cui alla legge n. 52 del 2015), mai utilizzato e pensato come necessario completamento della riforma costituzionale varata dal Governo Renzi, che superava, tra le altre cose, la diretta elettività del Senato. Appare evidente come il Governo Meloni si muova nel solco arato in perfetta solitudine dalla maggioranza parlamentare di precedenti legislature: dal centrodestra, con il III Governo Berlusconi (XIV legislatura), e dal centrosinistra, con il Governo Renzi (XVII legislatura). L’ambizione resta quella di presentare una riforma istituzionale che preveda due cose insieme: la riforma del sistema parlamentare vigente e l’introduzione di meccanismi elettorali acconci e serventi il nuovo quadro costituzionale, anticipati rispetto all’entrata in vigore dell’ipotizzata revisione costituzionale.
Le sorti di quelle riforme costituzionali sono state negativamente segnate in entrambe le circostanze, come noto, dal voto popolare referendario, ma questo non ha impedito al “Porcellum” di provocare effetti distorsivi sulla rappresentanza parlamentare, almeno sino a quando è intervenuto il giudice costituzionale nel corso della legislatura che si era, tuttavia, orientata per la rielezione inedita del Presidente Napolitano, la formazione del Governo Letta, del Governo Renzi e, infine, del Governo Gentiloni. Da allora, nell’ordinamento opera il “Rosatellum-bis” (di cui alla legge n. 165 del 2017), che ha già ottenuto due applicazioni nel 2018 e nel 2022. Si tratta di un sistema misto (cinque ottavi dei seggi sono assegnati con metodo proporzionale e i restanti tre ottavi con un “maggioritario secco” in collegi uninominali) identico nei meccanismi sia per la Camera che per il Senato. Il che ingenera ulteriori perplessità di ordine costituzionale sia a proposito del previsto sbarramento nazionale, per quanto mitigato a livello regionale per il Senato, sia di altre forzature: in particolare, una compressione del diritto di voto nella sua dimensione individuale (non è infatti consentito disgiungere il voto dell’elettore, che si trascina dal collegio uninominale alla lista circoscrizionale), e una valutazione del voto in sede nazionale con effetti distorcenti a livello circoscrizionale.
Le ragioni che hanno indotto il Governo Meloni, pur sostenuto da una salda maggioranza parlamentare in entrambi i rami del Parlamento, a farsi promotore della riforma costituzionale detta “premierato” e di una nuova legge elettorale, appaiono rispondere all’esplicita volontà di trasfondere a livello costituzionale una condizione di subordinazione dell’organo parlamentare alla leadership del Governo, surrettiziamente indicata dalla maggioranza del corpo elettorale: maggioranza non solo resa possibile proprio grazie alle forzature degli ipotizzati meccanismi elettorali premiali, ma supportata da disposizioni costituzionali destinate a “ingessarla”. L’obiettivo è conseguire una specie di simul stabunt, simul cadent, reso meno rigido rispetto allo sperimentato sistema di governo regionale standard e, se si vuole, all’elezione diretta dei sindaci delle grandi città.
Ora che la “madre di tutte le riforme”, il cosiddetto premierato, finisce in sonno – probabilmente a seguito del contraccolpo subito dalla maggioranza con la clamorosa bocciatura referendaria della riforma Nordio – torna in auge la “semplice” riforma elettorale, considerata a quanto pare un approdo più facile da raggiungere nelle condizioni non proprio felici nelle quali si trova la maggioranza di centrodestra. Ma non senza incorrere in analoghi profili di illegittimità, almeno guardando al testo presentato dal Governo, sinora contrastato nella sede parlamentare da tutte le opposizioni, che appaiono unite nel rigettare la stessa impostazione proposta, ancora una volta, in solitudine.
È difficile prevedere se il Governo Meloni sia disposto a fermarsi nell’intento di ottenere l’approvazione di una nuova legge elettorale prima del voto politico – previsto, come noto, nella seconda metà del 2027, se la legislatura si concluderà regolarmente – rinunciando così a innovare sul terreno delle riforme istituzionali, anche quelle da varare con semplice legge ordinaria, dimostrando un’oggettiva incapacità di incidere nell’ordinamento pur dopo avervi molto insistito. Si tratta di uno scenario preferibile per chi ha a cuore la razionalità delle scelte e delle innovazioni sul terreno istituzionale, inclusa la legislazione elettorale, ma tutt’altro che certo.
In vista delle prossime elezioni, sul fronte delle opposizioni sono presenti difficoltà rispetto alla definizione del cosiddetto campo largo, sia dal punto di vista programmatico, che è il nodo logicamente prioritario, sia dal punto di vista dell’individuazione di una leadership unitaria della costituenda coalizione; il che rappresenta, a ben vedere, una preoccupazione tutto sommato simbolica, che servirebbe a contrapporre un leader a Giorgia Meloni, naturale candidata a guidare un altro Governo di centrodestra.
Visto che, per ragioni certo non contingenti, sia la maggioranza governativa sia le opposizioni potrebbero voler superare i meccanismi elettorali vigenti, si potrebbe ipotizzare l’introduzione di un sistema elettorale che si prefigga unicamente di restituire a ciascuna forza politica – a prescindere dallo schieramento nel quale si collocherà dopo il voto – il “gusto” di verificare in concreto il consenso elettorale di cui potrà disporre, partendo da una considerazione di partenza che la liberi dalla necessità di entrare in una “gabbia” nella quale prendere posto insieme ad altri, ancora prima di conoscere lo specifico peso politico-parlamentare proprio e delle forze politiche con cui prevede di dare vita a una maggioranza.
La maggioranza governativa possibile non può che essere, nel contesto parlamentare italiano, frutto di accordi e intese ricadenti nella responsabilità delle forze politiche solo dopo, e non già prima del voto. La storia, anche recente, dimostra che – piaccia o non piaccia – alla fine questa è la strada seguita, basti pensare ai Governi Monti, Letta, Renzi, Gentiloni, Conte I e II e Draghi.
A meno che non cambi il quadro costituzionale di riferimento, occorre dunque interpretare in modo logico – vorrei dire ortodosso – il funzionamento di un sistema parlamentare classico, destinato ad operare nel noto e insuperabile contesto nel quale non si può comprimere ex lege risolvendo in anticipo e in ogni caso l’individuazione della personalità chiamata a guidare un Governo, inevitabilmente frutto di una coalizione destinata a tenere insieme forze politiche distinte ma sperabilmente compatibili, allorché trovino i giusti equilibri strutturali e programmatici. Il che può accadere anche dopo il voto!
L’auspicio è che ci si possa liberare di una serie di suggestioni già nettamente respinte dal corpo elettorale riguardo alle modificazioni costituzionali introdotte sul punto, nella speranza che gli elettori tornino a frequentare le urne trovandosi nelle migliori condizioni di esprimere un voto libero e consapevole nei confronti della propria parte politica; una parte che non sia “incasellata” in un intarsio con soggetti diversi e distinti da ciò che si intenderebbe scegliere senza condizionamenti.
Resta dunque in campo il varo di un sistema proporzionale che preveda una competizione elettorale rispettosa dei territori (le circoscrizioni) e che contempli su scala nazionale, almeno alla Camera, l’operatività di una clausola di sbarramento che imponga alle forze politiche (alcune delle quali appaiono pateticamente incentrate su leadership supponenti e poco più) di fare i conti con la realtà del consenso effettivo del corpo elettorale. Mi pare superfluo dire che uno sbarramento al 5% da valutare a livello nazionale difficilmente potrebbe essere considerato irragionevole e in grado di compromettere la rappresentatività dell’organo parlamentare, giovando in qualche modo alla semplificazione seria del sistema politico attuale.
Inoltre, se non si vuole sfuggire alla salvaguardia della caratteristica (base regionale) che costituisce la dimensione territoriale da considerare per il Senato, appare evidente che uno sbarramento lo si può far valere a livello regionale o, al più – se lo si volesse prevedere anche in questo caso – a livello nazionale; in questo caso occorrerebbe tuttavia prevedere la possibilità di accedere alla ripartizione dei seggi, nell’ipotesi che una forza politica ottenga a livello locale un consenso meritevole di produrre l’ottenimento dei seggi in palio. Si potrebbe, ad esempio, ipotizzare una soglia regionale che vada tra il 6 e l’8% dei voti espressi per bypassare lo sbarramento nazionale ove lo si volesse mantenere.
In tutti i casi, credo sia impensabile, perseguendo davvero l’obiettivo di reintrodurre una genuina competizione tra liste in concorrenza tra loro a livello circoscrizionale e regionale, non prevedere la possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza (anche doppio, con alternanza di genere) con l’obbligo per le forze politiche di presentare candidature in numero esattamente eguale tra uomini e donne. Sembrerebbe inoltre opportuno quantomeno ridurre la possibilità di pluricandidature rispetto a quello che accade oggi (non più cinque, al massimo tre) con l’obbligo del plurieletto di optare necessariamente là dove abbia riscontrato il maggior numero di preferenze in rapporto ai voti espressi. In sostanza, occorre liberarsi dall’ossessione di raggiungere intese preelettorali tra forze politiche che in sede parlamentare sono e intendono restare autonome e riconoscibili l’una dall’altra; dunque, nessuna necessità di risolvere in anticipo la questione della leadership di una possibile ancorché auspicabile coalizione di maggioranza tra forze politiche compatibili.
Se, tuttavia, si volesse ugualmente fornire – senza alcuna concreta conseguenza sulle scelte che non solo restano nella esclusiva competenza del Capo dello Stato, ma dello stesso orientamento del corpo elettorale – un’indicazione supplementare rispetto alla coalizione in cui si aspira ad entrare con altri soggetti politici, il legislatore potrebbe consentire l’indicazione orientativa della personalità che si vorrebbe chiamare a guidare una coalizione che fosse in grado, all’esito del voto, di includere le forze politiche che quella indicazione forniscono.2
Così intesa, questa facoltà potrebbe forse liberare le forze politiche che aspirano a entrare nella maggioranza di governo dall’onere di dover risolvere la questione della leadership necessariamente al loro interno prima del voto, aprendo eventualmente persino all’“esterno” la guida del Governo che verrà, investendo da subito su di una personalità “terza” che si vuole fare conoscere in anticipo (e orientativamente, si badi) ai rispettivi elettorati.
- Il disegno di legge prevede un premio fisso di 70 seggi alla Camera e 35 al Senato, attribuito alla lista o coalizione che superi il 40% dei voti complessivi; ove tale soglia non sia raggiunta, si accede a un ballottaggio nazionale tra i due soggetti (lista o coalizione) che abbiano congiuntamente superato il 35% dei voti espressi. Considerato che la Camera si compone di 400 deputati e il Senato di 200 senatori, il premio porterebbe il vincitore a sfiorare il 57-58% dei seggi in entrambi i rami, anche a fronte di un consenso reale ben distante dalla maggioranza (assoluta) nel Paese; e per il Senato vale, in più, il rilievo strutturale dell’incompatibilità di un premio assegnato su scala nazionale con la base regionale imposta dall’art. 57 Cost. Quanto al premio in sé, ho avuto modo di considerarlo possibile e legittimo elaborando una più ampia proposta che manteneva ferma l’elezione diretta delle due Camere e il pieno rispetto del meccanismo parlamentare vigente. In A. D’Andrea, Il Parlamento e il Governo: le ragioni del rispettivo disallineamento costituzionale (sempre reversibile), in Diritto costituzionale, n. 3, v. V, 2022, pp. 9-40, proprio al fine di salvaguardare la flessibilità del nostro sistema parlamentare e considerando le caratteristiche del sistema politico esasperatamente multipartitico con il quale facciamo i conti da sempre, ipotizzavo – in particolare a pagg. 37 ss. – un voto di investitura parlamentare espresso a Camere riunite in seduta comune (con una minimale modifica costituzionale) e ritenevo utile differenziare i sistemi elettorali di Camera e Senato. La rappresentanza nazionale espressa dalla Camera avrebbe potuto essere assicurata, oltre che da un sistema proporzionale “corretto”, anche da un piccolo sbarramento nazionale seguito da un premio molto contenuto (tra i 12 e i 20 seggi) di cui avrebbe dovuto fruire la lista che a livello nazionale avesse conseguito il maggior numero di voti, con elezione di candidati in una lista nazionale rigida composta esclusivamente da candidati fuori dalla competizione elettorale. Si trattava, in questo caso, di un surplus di seggi non per garantire una maggioranza parlamentare e neppure la necessaria inclusione del partito che ne avrebbe fruito nella responsabilità del governo del Paese, ma di un premio volto a favorire la governabilità, meritato dalla forza politica effettivamente considerata più favorevolmente delle altre a livello nazionale. L’elezione del Senato sarebbe invece dovuta avvenire nel rispetto della base regionale, con collegi uninominali e doppio turno aperto ai candidati che avessero raggiunto una certa soglia (alla francese): il secondo turno sarebbe intervenuto a distanza di quindici giorni – dunque dopo l’attribuzione dei seggi della Camera, inclusa la quota premiale – così da consentire forme di intesa tra le forze politiche (favorendo apparentamenti e/o ritiri) in vista del turno decisivo, facendo i conti con l’esito non solo del primo turno, ma del voto complessivo della Camera e della ripartizione dei seggi ivi avvenuta. ↩︎
- Vale la pena evidenziare che il disegno di legge introduce l’indicazione obbligatoria di un leader di coalizione, e dunque non del “solito” capo della singola forza politica che presenta le liste in lizza, eventualità, quest’ultima, già discutibilmente accolta dal c.d. Porcellum in avanti e mai espunta dai sistemi successivi. La novità non è di poco conto: l’indicazione obbligatoria del leader di coalizione, combinata con l’attribuzione automatica di un premio di maggioranza alla coalizione stessa, realizza per via elettorale quell’investitura diretta del capo dell’Esecutivo che la riforma del premierato persegue per via costituzionale. Si tratta, in altri termini, di un premierato di fatto, costruito aggirando il dato costituzionale (art. 92 Cost.) e legato a un rapporto fiduciario che presuppone, e non precede, la formazione delle Camere. Personalmente, considero l’eventualità di un’indicazione orientativa del leader di coalizione, sulla scia di esperienze comparate, ma in un contesto del tutto diverso, e cioè rigorosamente sganciato dall’attribuzione di un premio alla coalizione stessa, e dunque concepito come mero elemento aggiuntivo per l’elettore, privo di qualsiasi effetto vincolante sia sulle scelte del Capo dello Stato sia sui successivi equilibri parlamentari. È proprio l’assenza di tale separazione che rende l’indicazione obbligatoria del leader, nel disegno di legge in esame, un meccanismo strutturalmente incompatibile con la fisiologia del sistema parlamentare. ↩︎
Lorella Beretta
