La sconfitta di Viktor Orbán è stata ben più di un semplice cambio di governo: è stata una evidente prova di resilienza democratica a fronte di una politica populista che da più di quindici anni sembrava avere ormai messo le radici in Ungheria. Esempio autoproclamato di “democrazia illiberale”, questa politica – fondata su una retorica anti-élite, anti-migranti e anti-UE – veniva promossa quotidianamente dai media controllati dal regime, contando sul sostegno sia esplicito sia nascosto della maggioranza MAGA negli Stati Uniti e dell’autocrazia russa. Eravamo in molti a chiederci se i cittadini ungheresi, e con loro quelli europei, sarebbero stati in grado di resistere al fascino dei discorsi semplicistici, delle promesse elettorali demagogiche e delle campagne mistificatorie rilanciate da “reti sociali” più o meno eterodirette. Il voto ungherese e, fatte le debite proporzioni, il recente voto al referendum sulla riforma governativa della giustizia in Italia, hanno mostrato che le manovre e le menzogne dei populisti possono essere sconfitte, e che i valori di solidarietà europei mobilitano ancora i cittadini, nonostante i travisamenti dei governi. Allo stesso modo, l’alleanza con leader autoritari può trasformarsi in un peso elettorale, e le sanzioni europee possono essere efficaci senza penalizzare i cittadini (che non devono essere puniti per le colpe dei loro governanti).
In definitiva, il voto dei cittadini ungheresi è stato una chiara condanna della gestione Orbán, ma anche l’affermazione di quei valori di trasparenza e democrazia che il nuovo governo dovrà promuovere, e non solo strumentalmente, per recuperare le risorse europee congelate a causa della violazione dei principi sullo Stato di diritto europeo. In questa prospettiva, il voto ungherese è stato un forte richiamo di cittadini europei che si aspettano che le istituzioni europee siano coerenti con i valori e le missioni fissate dai Trattati e dalla Carta. E se i cittadini ungheresi hanno scelto l’Europa, sarebbe ora che l’Europa scegliesse i propri cittadini, riorientando le proprie politiche e, soprattutto, superando le numerose ambiguità che ancora caratterizzano le sue politiche interne ed esterne.
Al di là delle affermazioni retoriche molto resta da fare, considerando che tali ambiguità scaturiscono dal fatto che a livello dell’Unione, nonostante il trattato di Lisbona, i cittadini non sono ancora al centro della costruzione dell’UE, e che in essa resta carente il sistema di pesi e contrappesi che negli Stati membri mira a impedire possibili abusi da parte di questa o quella istituzione. Così, nonostante la previsione secondo la quale «il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa» (art. 10.1 TUE), l’Unione continua a operare secondo logiche intergovernative, privilegiando le esigenze delle amministrazioni invece di quelle dei suoi cittadini. Non ci si deve quindi sorprendere se le logiche e le priorità nazionali pongono in secondo piano gli interessi sovranazionali, anche quando spetta ai governi proteggere il buon funzionamento dell’Unione. Il caso della procedura di (mancata) sorveglianza dell’Ungheria ai sensi dell’art. 7.1 del Trattato ne è la prova più evidente. È il caso di ricordare, a tal proposito, che la procedura di sorveglianza era stata avviata dal Parlamento europeo già dal 2018, e che da allora, nonostante decine di incontri formali a livello del Consiglio (con il Parlamento tenuto indebitamente fuori dalla porta), durante ben otto anni i governi degli Stati membri non sono stati in grado neppure di formulare delle “raccomandazioni” per spingere l’Ungheria a rispettare i valori che aveva sottoscritto al momento dell’adesione.
Peggio, quegli stessi governi, nel secondo semestre del 2024, non hanno avuto alcun problema ad affidare il timone della nave, e cioè la presidenza dell’Unione, a un paese sotto procedura formale di sorveglianza per tentata violazione dei valori dell’Unione europea, nonostante le ripetute e argomentate denunce del Parlamento europeo.
Certo, nei confronti dell’Ungheria sono state prese misure di congelamento dei fondi, ma non a seguito della procedura, di fatto intergovernativa, di cui all’art. 7, ma dei ricorsi da parte della Commissione alla Corte di giustizia e alla travagliata applicazione di un Regolamento dell’Unione europea che condiziona l’utilizzo dei fondi europei al rispetto dei diritti fondamentali, chiaramente violati da quel paese in più occasioni.
Ci troviamo quindi ora nella situazione paradossale per cui la procedura di sorveglianza per violazione dei valori fondanti dell’Unione, di cui all’art. 7, è tuttora pendente e dovrebbe essere discussa nel corso di un incontro che la Presidenza cipriota, prima ancora delle elezioni ungheresi, aveva previsto per il prossimo maggio. Possiamo sbagliarci ma è probabile che in quell’occasione la procedura verrà chiusa, visto che il nuovo capo del governo ungherese si è nel frattempo impegnato a riportare il paese nell’ortodossia europea. Si invocherà a questo punto il precedente della Polonia, quando la stessa procedura art. 7 venne frettolosamente chiusa per le stesse ragioni. In nome della “paix des menages” verranno così archiviate le ripetute denunce del Parlamento europeo e, soprattutto, si eviterà (ancora una volta!) di misurarsi con quei governi che di fatto sostenevano la “linea Orbán” (Repubblica Ceca, Slovacchia e Italia). Last but not least, si eviterà di cogliere questa occasione per mettere mano a una procedura di sorveglianza intergovernativa che negli anni si è dimostrata inutile e inconcludente, sia per quanto riguarda il buon funzionamento dell’Unione sia per la protezione dei diritti dei cittadini ungheresi in quanto cittadini dell’Unione.
Questo confermerebbe che l’Unione europea, pur essendosi trasformata in soggetto politico con il Trattato di Lisbona, continua a sottovalutare i diritti dei propri cittadini, nonostante la Corte, già dal lontano 1963, li avesse considerati “soggetti” dell’ordinamento europeo al pari degli stessi Stati membri (Sentenza Van Gend en Loos C-26/62). Inevitabilmente, mantenendo la propria originaria ispirazione intergovernativa e non dotandosi di adeguati pesi e contrappesi, l’Unione continua di fatto a favorire la nascita e il moltiplicarsi di “guastatori” al proprio interno. Che i governi perseguano le proprie priorità nazionali anche quando operano in un quadro sovranazionale è perfettamente comprensibile, ma non si può ignorare che così facendo impediscono l’emergere di una vera “governance” sovranazionale di politiche come quella migratoria o quella energetica, per le quali – come ha riconosciuto la stessa Corte di Giustizia – dovrebbe valere il principio vincolante della solidarietà.
Purtroppo, lo strapotere delle spinte intergovernative non trova un contrappeso democratico nel Parlamento europeo, poiché anche in esso stentano a prendere forma forze politiche con una visione realmente sovranazionale. Deputati eletti sulla base di liste elettorali preparate da centinaia di partiti e partitini nazionali sono spesso più sensibili alle richieste dei singoli collegi elettorali che alle esigenze dell’insieme dei cittadini europei.
La riorganizzazione e il riequilibrio fra poteri a livello dell’Unione è ancora in fase di transizione e non ci si deve quindi sorprendere se, a fronte della persistente debolezza del sistema di pesi e contrappesi a livello dell’Unione, si possano determinare le attuali derive.
In questo contesto la nozione di cooperazione leale fra Stati membri e istituzioni (art. 4 TUE) e fra Istituzioni (art. 13 TUE) diventa una questione fondamentale. È solo di pochi giorni fa un’intervista di “Contexte” al presidente del Consiglio europeo Antonio Costa che accusava Orbán di aver tradito la parola data e di aver violato in modo sfrontato l’obbligo della cooperazione leale con gli altri membri del Consiglio europeo; ma lo stesso Costa confessava di non sapere come reagire, e di aver chiesto lumi al Servizio giuridico del Consiglio.
Il fatto è che anche il Trattato di Lisbona continua a fondarsi sul principio della fiducia reciproca e su una visione per cui si presume che gli Stati membri siano todos caballeros. Al massimo, si era pensato, sarebbe stato sufficiente il controllo reciproco (la cosiddetta peer evaluation) e ciò sia a livello dei governi (vedi l’art. 7 del Trattato) che delle amministrazioni (vedi il caso degli organismi di gestione delle agenzie o le modalità di definizione e controllo degli atti delegati e delle misure di esecuzione).
Niente di più ingenuo: il controllo reciproco non impedisce le derive; favorisce, anzi, il principio di omertà per cui «io non ti denuncio se tu non mi denunci». Così persino la facoltà degli Stati membri di denunciare un altro paese di fronte alla Corte in caso di violazione del diritto dell’Unione (art. 259 TFEU) è rimasta praticamente lettera morta.
Viktor Orbán, Jarosław Kaczyński (Polonia), Janez Janša (Slovenia) e Andrej Babiš (Repubblica Ceca) – ma si potrebbero aggiungerei anche altri capi di governo solo più abili nel nascondere il proprio euroscetticismo – hanno ampiamente dimostrato che gli Stati membri non sono affatto todos caballeros e che è fin troppo facile per alcuni mettere i bastoni nelle ruote ad altri, così bloccando l’avanzata della costruzione europea (magari anche grazie a forti pressioni da Washington, Mosca o Pechino).
I cittadini ungheresi e i cittadini Italiani che hanno votato al recente referendum hanno dato la sveglia ai governanti dell’Unione e ai parlamentari a Strasburgo. Occorre al più presto riparare le falle della nave europea e portarla fuori dalle secche delle sue ambiguità prima delle prossime elezioni del 2029. Certo non è pensabile farlo, nei prossimi tre anni, con una modifica radicale dei Trattati, ma si potrebbe tentare di correggere le incoerenze più evidenti con aggiustamenti al funzionamento dell’Unione nel quadro dei prossimi Trattati di adesione, che dovrebbero concludersi forse anche prima della fine di questa legislatura.
Non è un caso che diversi Stati membri stiano riflettendo sulle misure da prevedere per evitare derive di “tipo ungherese” da parte dei paesi candidati. La stessa Commissione ha già lanciato la discutibile idea di un’adesione graduale dei paesi candidati, aprendo così la strada a Stati membri più “uguali” degli altri. In ogni caso il tema è ormai sul tavolo, e Ursula Von Der Leyen dovrà nuovamente proporre quanto prima al Consiglio europeo i possibili correttivi al funzionamento di un’Unione europea a 30 e più membri.
L’art. 49 del Trattato UE relativo ai Trattati di adesione potrebbe permettere aggiustamenti che vadano oltre il semplice allungamento del tavolo e l’aggiunta di qualche sedia. Questi aggiustamenti, in attesa di riforme più ambiziose, potrebbero favorire un’applicazione almeno evolutiva dei Trattati esistenti e della Carta.
A titolo esemplificativo, questi “aggiustamenti” potrebbero riguardare:
– una formulazione più stringente dei principi di cooperazione leale e di solidarietà fra Stati membri e fra istituzioni. Questi principi sono già previsti dagli articoli 4, 13, 42 del TUE e 80 del TFUE, e la Corte ha dichiarato che quando il Trattato fa riferimento a dei “principi” e non solo a dei “valori” i primi devono prendere forme giuridicamente vincolanti e non limitarsi a vaghe dichiarazioni. In questa prospettiva, è quanto meno disarmante vedere come il Parlamento europeo abbia recentemente dovuto ricorrere alla Corte di Giustizia per difendere il proprio ruolo in occasione dell’adozione da parte del Consiglio dei finanziamenti SAFE alla politica industriale di difesa europea (Caso C-560/25) o contro la Commissione, che ha attentato al suo ruolo di co-legislatore ritirando in modo immotivato proposte legislative che stava negoziando con il Consiglio (Caso C-727/25);
– il rafforzamento della tutela dei diritti fondamentali, oggi perseguita in modo frammentario e aleatorio dalle istituzioni europee. Trasformare così l’Agenzia di Vienna in una vera Autorità europea che, alla stregua di quelle nazionali e in modo più indipendente rispetto alla Commissione, assista quanti invocano la protezione di un diritto fondamentale riconosciuto dalla Carta europea. Analogamente, si dovrebbe promuovere una forma di EURO-Amparo europea, modificando l’art. 267 TFUE, rivedendo la cosiddetta Giurisprudenza Plaumann e permettendo, se non ai singoli, almeno a organizzazioni della società civile di ricorrere direttamente alla Corte di Giustizia. Questo dovrebbe essere possibile nell’interesse stesso del diritto dell’Unione, quando siano in gioco diritti fondamentali e questi non vengano riconosciuti dai giudici nazionali (pensiamo all’indipendenza di certi giudici ungheresi o polacchi) o quando le violazioni siano opera di istituzioni, agenzie e organismi dell’Unione (pensiamo a quanti anni sono stati necessari prima di vedere riconosciuta la corresponsabilità dell’agenzia europea delle frontiere Frontex nelle politiche di respingimento dell’Unione);
– il rafforzamento dell’istituzione principale degli ordinamenti democratici e cioè del corpo elettorale (cit. Valerio Onida). È semplicemente inspiegabile per i cittadini europei il fatto che da cinquant’anni – dall’accordo del 1976 in vista delle prime elezioni dirette del Parlamento europeo – non si sia ancora adottata una vera legge elettorale europea, e ciò a causa del disaccordo fra Consiglio e Parlamento. Come si può sperare che prenda forma una visione politica sovranazionale, quando sono stati oltre 200 i partiti politici nazionali che hanno contribuito alla definizione delle liste elettorali per il 2024, mentre i partiti e fondazioni europei (art. 21 TUE) sono ancora poco più che amebe? Come invocare il dialogo con la società civile (art. 11 TUE) quando gli stessi governi che promuovono il cosiddetto 28° regime sovranazionale per le società commerciali si oppongono alla creazione di un analogo regime sovranazionale per associazioni della società civile che intendano contribuire alla costruzione europea?
– l’imposizione di un’effettiva trasparenza legislativa specie nella fase decisiva dei negoziati tra istituzioni (cosiddetti triloghi), che Parlamento e Consiglio si ostinano a mantenere confidenziali nonostante la previsione dell’art. 15.2 del Trattato. L’imposizione della trasparenza amministrativa non deve essere solo a livello di istituzioni, agenzie e organismi dell’Unione ma degli stessi Stati membri, in tutte le politiche in cui questi operano nel quadro di un’amministrazione integrata (composite administration). Guardando al voto ungherese, viene spontaneo rimarcare che nell’Unione manca ancora un efficace diritto di inchiesta da parte del Parlamento europeo, che l’Ombudsman non ha poteri di intervento e che la Corte dei Conti può solo adottare raccomandazioni. Non può sorprendere, di conseguenza, che anche a livello dell’Unione vi siano rischi di corruzione e di violazione dei principi di buona amministrazione. I cittadini ungheresi si sono battuti per questo a livello nazionale, ed è quanto meno frustrante riscontrare che l’Unione europea non vi faccia fronte come sarebbe doveroso e possibile ai sensi dell’art. 41 della Carta e dall’art. 298 del TFUE.
– il superamento delle distinzioni ormai artificiali di certe politiche, come quella tra politiche di sicurezza interna ed esterna, e trasformazione dell’Unione in uno spazio di libertà sicurezza e giustizia, come previsto dall’art. 3 del Trattato. In questo quadro occorre rilanciare, in particolare, le politiche a promozione della mobilità, della dignità e della sicurezza umana, oggi affidate di fatto ai soli ministri degli Interni degli Stati membri. Da questo punto di vista, l’approccio alle politiche migratorie da parte dell’Unione è stato, giustamente, tra quelli più criticati. Mentre da un lato si è saputo governare per più anni in modo dignitoso, coordinato e senza problemi maggiori di sicurezza il movimento di oltre quattro milioni di cittadini ucraini sul territorio dell’UE, dall’altro, con il famigerato Patto migrazione e asilo, l’UE ha costruito un sistema di vera e propria esternalizzazione del diritto all’asilo per un milione e mezzo di migranti cosiddetti “irregolari”, quando non forme di espulsioni mascherate da “rimpatri”, in violazione dell’art. 19 della Carta. Proprio la presenza di due diversi regimi nei confronti delle esigenze di mobilità di cittadini dei paesi terzi mostra che non esiste tuttora, a livello UE, un’effettiva e coerente governance della mobilità delle persone, e questo in violazione delle previsioni della Carta e del Titolo V del TFUE;
– promuovere lo sviluppo economico, realizzare un vero mercato senza frontiere e creare sinergie tra politiche complementari come energia/ambiente (ma qui basterebbe tenere conto dei “libri bianchi” di Draghi e Letta);
– pretendere di realizzare politiche di intervento senza un adeguato supporto finanziario è una pura mistificazione nei confronti dei cittadini. Come prima misura, occorrerebbe riconoscere il ruolo di autorità di bilancio del Parlamento europeo anche in occasione della definizione della programmazione finanziaria pluriennale, allineandola, con i dovuti correttivi, alla durata dei periodi di legislatura. Basti pensare che la procedura attuale coprirà per intero anche la prossima legislatura 2029-2034, escludendo così il Parlamento europeo che uscirà dalle elezioni del 2029 (un ulteriore “scippo” istituzionale da parte dei governi UE nei confronti del PE).
Questi sono solo alcuni spunti di riflessione; molti altri se ne potrebbero sviluppare tenendo conto anche della recente relazione che il Parlamento europeo ha adottato in vista degli adeguamenti ai Trattati nella prospettiva dell’allargamento (relazione Gozi).
A parere di chi scrive, già questi semplici aggiustamenti ai Trattati fondatori permetterebbero di superare alcune incongruenze e rendere più credibile la costruzione europea, avvicinandola ai cittadini ungheresi e più in generale a quelli europei.
I risultati del referendum italiano sulla giustizia e le ultime elezioni ungheresi confermano l’attaccamento dei cittadini alla costruzione europea, e forse mostrano che il vento del populismo sta cambiando. Ma non facciamoci troppe illusioni. L’anno prossimo vi saranno le elezioni in Francia, Spagna e Italia, dove le forze anti-europee sembrano tuttora in crescita (e altrettanto si può dire per la Germania, dove il Cancelliere Merz non sa come contenere la crescita dell’AfD).
Insomma, godiamoci questo voto ungherese, ma non dimentichiamo che siamo ancora fra i flutti, che la nave europea merita urgenti riparazioni e che bisogna darsi da fare.
Emilio De Capitani
Nadia Urbinati
