All’Onorevole Ignazio La Russa
Presidente del Senato
Il mio mandato è promuovere l’efficace rispetto dei diritti umani negli stati membri del Consiglio d’Europa. Una parte importante del mio lavoro è impegnarmi nel dialogo con i governi e i parlamenti degli Stati membri e assisterli nell’affrontare possibili carenze nelle loro leggi e pratiche. Scrivo a proposito del disegno di legge n. 1236 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario), attualmente all’esame del Senato. Traendo spunto dalla legge e in particolare dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (di seguito, “la Convenzione”) come interpretata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (di seguito, “la Corte”), ho una serie di preoccupazioni. Prima di fare riferimento a queste, mi preme di esporre gli standard applicabili.
I diritti alla libertà di espressione e di riunione pacifica, sanciti negli articoli 10 e 11 della Convenzione, sono una pietra angolare della società democratica, che garantisce ai cittadini di impegnarsi nel dibattito pubblico ed esprimere disaccordo o richiedere miglioramenti nelle leggi, nelle politiche e nelle pratiche.
Qualsiasi restrizione a questi diritti deve essere prescritta dalla legge, necessaria, proporzionata, non discriminatoria e soggetta a revisione giudiziaria indipendente. Devono essere interpretati in modo restrittivo e non devono essere utilizzati per minare l’essenza del diritto di protesta o per criminalizzare i dimostranti pacifici.
Le dimostrazioni dovrebbero essere considerate pacifiche anche quando comportano una condotta che può temporaneamente interrompere la vita di una comunità, anche attraverso la generazione di rumore, l’ostruzione del traffico stradale o altri tipi di fastidio. Tali alterazioni temporanee della vita ordinaria non esentano le autorità statali dal loro obbligo positivo di facilitare l’esercizio effettivo del diritto di riunione pacifica. Quando legifera in relazione alle assemblee pubbliche, il legislatore ha la responsabilità di trovare il giusto equilibrio tra il rispetto della libertà di riunione pacifica e la protezione dei diritti altrui. Nel farlo, il legislatore dovrebbe essere guidato dagli obblighi in materia di diritti umani assunti dallo Stato, tra cui la Convenzione, come interpretata dalla Corte. Gli standard pertinenti sono inoltre dettagliati nelle Linee guida sulla libertà di riunione pacifica adottate dall’OSCE/ODIHR e dalla Commissione di Venezia.
La giurisprudenza della Corte indica che, sebbene gli Stati membri abbiano un certo margine di apprezzamento per sanzionare l’interruzione intenzionale della vita ordinaria e del traffico nel contesto di riunioni, non godono di una discrezionalità illimitata per adottare qualsiasi misura ritengano appropriata. Piuttosto, considerando che le dimostrazioni che prevedono blocchi stradali e altri comportamenti fisici che ostacolano intenzionalmente il traffico e il normale corso della vita rientrano anche nei termini dell’articolo 11 della Convenzione, gli Stati membri devono applicare standard in linea con i principi in esso contenuti. Ciò significa che devono esercitare la loro discrezionalità ragionevolmente, attentamente e in buona fede e adottare solo misure proporzionate che perseguono un obiettivo legittimo e che sono necessarie per rispondere a un’esigenza sociale impellente. La Corte ha anche ripetutamente sostenuto che una manifestazione pacifica non dovrebbe, in linea di principio, essere soggetta alla minaccia
di una sanzione penale e in particolare alla privazione della libertà. La Corte esamina con particolare attenzione le situazioni in cui le sanzioni imposte dalle autorità nazionali per condotte non violente comportano una pena detentiva. In Ekrem Can e altri vs Turchia, ha rilevato che condannare i dimostranti a un anno e otto mesi di reclusione, a causa dei disordini creati, non era violenta e non aveva causato danni.
Sulla base di questi standard, sono preoccupato che il disegno di legge 1236 amplifica in modo ampio la portata degli interventi degli Stati consentiti nelle assemblee pubbliche, anche nei confronti di individui che partecipano a proteste pacifiche. In particolare, l’articolo 14 del disegno di legge introduce il reato penale (in sostituzione dell’attuale illecito amministrativo) di interruzione del traffico con il proprio corpo, punibile con la reclusione da sei mesi a due anni se commesso da almeno due persone. L’articolo 11 introduce inoltre una circostanza aggravante generale per tutti i reati commessi all’interno o in prossimità di stazioni ferroviarie e metropolitane e carrozze. L’articolo 13 estende inoltre le circostanze in cui i commissari di polizia possono vietare agli individui di accedere a determinate aree in prossimità di strade, ferrovie, aeroporti e altre infrastrutture, per un massimo di un anno, e l’articolo 24 impone pene detentive tra sei e diciotto mesi per la deturpazione di edifici o beni utilizzati per funzioni pubbliche, quando l’obiettivo è danneggiare l’onore, il prestigio o il decoro di un’istituzione. L’articolo 26 introduce il reato di ribellione nelle carceri, punendo gli individui con la reclusione da uno a cinque anni (e da due a otto anni per coloro che promuovono, organizzano o dirigono la ribellione) non solo per atti di violenza o minacce, ma anche per resistenza, inclusa la resistenza passiva. Inoltre, l’articolo 27 introduce lo stesso reato nel contesto dei centri di detenzione e accoglienza per migranti e richiedenti asilo, punibile con la reclusione da uno a quattro anni (e da diciotto mesi a cinque anni per chi promuove, organizza o dirige la rivolta), sempre anche per le persone che hanno semplicemente opposto resistenza passiva.
Ritengo che queste disposizioni, che introducono reati definiti in termini vaghi e includono altre severe restrizioni, creino spazio per un’applicazione arbitraria e sproporzionata, che colpisce le attività che rappresentano un legittimo esercizio della libertà di riunione pacifica o di espressione. In particolare, prevedendo l’imposizione di pene detentive significative solo per la partecipazione a dimostrazioni che potrebbero non essere state violente o aver causato danni, il disegno di legge 1236 impone restrizioni che potrebbero non essere coerenti con i requisiti della Convenzione. Crea inoltre un effetto paralizzante sul legittimo esercizio delle libertà pubbliche, di cui le autorità devono tenere conto quando progettano
misure legislative.
Alcune misure affrontate sopra limitano i diritti delle persone nelle prigioni o nei centri di detenzione, che
possono avere un ricorso limitato alle vie istituzionali per difendere i propri diritti. I detenuti continuano a godere di tutti i diritti e le libertà fondamentali garantiti dalla Convenzione, che possono essere limitati solo nei casi e nella misura da essa previsti. Sebbene la Corte ritenga che, nel contesto delle prigioni, l’articolo 11 della Convenzione non conferisca un diritto a socializzare con altri detenuti in un momento o luogo particolare, non esclude i diritti di associazione dei detenuti. Inoltre, i detenuti continuano a godere del diritto alla libertà di espressione, che comprende alcune forme di protesta pacifica che possono comportare una resistenza passiva. Nel contesto delle proteste dei detenuti, ad esempio in caso di scioperi della fame, è essenziale per l’esame e la gestione adeguati della situazione da parte dello Stato accertare la vera intenzione e le reali ragioni della protesta dei detenuti, nonché garantire una risposta significativa alle loro lamentele e richieste. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte e dalle relazioni del CPT, nonché dalla giurisprudenza nazionale, il trattamento e le condizioni nelle carceri e nei centri di detenzione italiani sono stati ritenuti non conformi agli standard internazionali, aggiungendo motivi per i prigionieri di contestare le loro condizioni con mezzi pacifici.
Inoltre, noto che diverse misure all’interno del disegno di legge sembrano specificamente progettate per colpire i manifestanti ambientalisti, compresi i giovani difensori dei diritti umani. Come evidenziato anche dalla Relatrice speciale delle Nazioni Unite sulla situazione dei difensori dei diritti umani, Mary Lawlor, in un rapporto pubblicato a gennaio 2024, i giovani hanno limitate possibilità di partecipare formalmente al processo decisionale politico.
Di conseguenza, potrebbero dover fare affidamento su dimostrazioni o proteste, comprese quelle dirompenti, per far sentire la propria voce. Il mio ufficio ha già osservato un numero crescente di segnalazioni dall’Italia di azioni legali e misure restrittive mirate a individui che sostengono un’azione urgente per proteggere l’ambiente, anche attraverso l’attuazione di recenti normative.
Sebbene in questa lettera abbia scelto di affrontare specificamente i rischi correlati alla libertà di riunione pacifica e di espressione, noto che il disegno di legge ha un’ampia portata e solleva varie preoccupazioni aggiuntive in relazione ad altri diritti, che sono stati descritti in un parere legale pubblicato dall’OSCE/ODIHR nonché da organizzazioni della società civile.
Chiedo rispettosamente ai membri del Senato di astenersi dall’adottare il disegno di legge, a meno che non venga modificato in modo sostanziale per garantire che sia conforme agli standard pertinenti del Consiglio d’Europa sui diritti umani.
Vi sarei grato se poteste garantire che tutti i membri del Senato ricevano una copia di questa lettera e
non vedo l’ora di continuare il nostro dialogo e la nostra cooperazione.
Cordiali saluti
