1. L’incomprimibilità del termine ex art. 138, c. 2, Cost. e l’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 15, l. 352/1970 (di Marco Ladu)

Non può essere condivisa la tesi, recentemente sostenuta in relazione all’indizione del referendum costituzionale sulla riforma Nordio, secondo la quale, una volta ammessa dall’Ufficio centrale per il Referendum la richiesta provocata da parte di uno dei qualsiasi soggetti legittimati dall’art. 138, c. 2, Cost., questa determinerebbe automaticamente lo spirare del termine di tre mesi previsto dalla medesima disposizione costituzionale, rendendo così di fatto irrilevanti ulteriori richieste referendarie nel frattempo intraprese. Questa lettura, il cui unico pregio sembra essere quello di fare vanto di un necessario pragmatismo (dal momento che, chi la sostiene, privilegia il fatto che una richiesta referendaria è stata ammessa e, pertanto, il referendum si terrà “purché sia”) ha un piccolo, ma elefantesco, difetto: dà per presupposta, o se si preferisce ammette ex post (poco cambia), una interpretazione incostituzionale dell’art. 15 della l. 352/1970 e, precisamente, del primo comma: «Il referendum è indetto con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza che lo abbia ammesso».

Ulteriormente, essa non trova fondamento nella ratio complessiva del procedimento di revisione costituzionale perché determina lo svuotamento di significato dell’art. 138 Cost. letto nella sua interezza e produce, nondimeno, la “sterilizzazione” di un diritto politico direttamente riconosciuto dalla Costituzione a una frazione di corpo elettorale (almeno 500.000 elettori), con una palese violazione dell’art. 1, c. 2, Cost: «La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione». Ora, è o non è l’art. 138 Cost. una disposizione cruciale ai fini della determinazione di forme e limiti alla sovranità popolare? Sì, lo è. Proprio per questo le “forme” debbono essere sempre rispettate (altrimenti, se si cede alla tentazione di far prevalere la sostanza sulla forma, diviene concreto il rischio di violare un principio fondamentale dell’ordinamento) e, così anche, i “limiti” debbono ritenersi tassativamente individuati dalla stessa Costituzione, senza che interpretazioni letterali di norme ordinarie, non in linea con il dettato costituzionale, finiscano per introdurre in modo surrettizio limiti ulteriori all’esercizio di prerogative spettanti al corpo elettorale (ancora, una volta, se questo accade, si viola un principio fondamentale dell’ordinamento).

Ora, per spiegare perché il termine indicato all’art. 138, c. 2, Cost. debba ritenersi incomprimibile e sia necessario, in via consequenziale, interpretare l’art. 15 della l. 352/1970 in modo costituzionalmente orientato, occorre accompagnare alle argomentazioni il riordino, su di una linea temporale ben precisa, della sequenza che ha portato all’indizione del referendum per le date del 22 e 23 marzo. 

La legge di revisione costituzionale, cioè la c.d. riforma Nordio, è stata approvata definitivamente dal Parlamento il 30 ottobre 2025 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale in pari data.  Non avendo ottenuto la maggioranza dei due terzi, si è verificata quella condizione prevista dall’art. 138, c. 2, Cost.: «Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi».

Dal 30 ottobre 2025, quindi, è decorso il termine di cui all’art. 138, c. 2, Cost.: fino al 30 gennaio 2026 sarà ancora possibile per una minoranza parlamentare qualificata (un quinto dei componenti di ciascuna Camera), per cinque Consigli regionali e per una frazione del corpo elettorale (pari ad almeno 500.000 elettori) domandare il referendum costituzionale.

Così è stato, anzitutto, per i parlamentari sia della maggioranza (che si è attivata per prima, per accelerare i tempi) sia dell’opposizione (che ha rincorso la maggioranza per non apparire inerte). 

Infatti, all’Ufficio centrale per il referendum sono pervenute quattro richieste, depositate, rispettivamente, il 4, il 5, il 6 e il 7 novembre. Si badi bene, non una sola richiesta, ma quattro richieste depositate in giorni diversi e, quindi, autonome l’una rispetto all’altra.

In data 18 novembre 2025, con ordinanza, l’Ufficio centrale ha ammesso le quattro distinte richieste. Qui una prima confutazione alla tesi che sostiene la compressione dei novanta giorni costituzionalmente previsti. E, per chiarezza, semplifico l’argomento. Se si ammette la tesi che “chi prima arriva meglio alloggia” e che quindi basti la prima richiesta per scatenare il referendum, con conseguente “inutilità” pratica delle iniziative degli altri soggetti legittimati, non si comprende perché la Cassazione si sia pronunciata su tutte e quattro le richieste e le abbia ammesse tutte. L’Ufficio centrale avrebbe dovuto ammettere la prima e dichiarare le altre tre superflue e ridondanti e, forse, inammissibili per carenza di interesse sopravvenuta. 

In ogni caso, il 18 novembre 2025 ha preso avvio il decorso del termine di sessanta giorni entro il quale, ai sensi dell’art. 15 l. 352/1970, il referendum deve essere indetto dal Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il termine, quindi, scadrà il 17 gennaio 2025.

Tuttavia, il 22 dicembre 2025 è stata avviata la raccolta digitale delle 500.000 firme e ciò a seguito dell’istituzione del comitato promotore a sostegno del NO da parte di 15 cittadini. Questi ultimi, legittimamente, hanno dato seguito alla raccolta delle 500.000 sottoscrizioni in virtù di quel diritto politico riconosciuto dall’art. 138, c. 2, Cost.

Il 12 gennaio 2026 le sottoscrizioni erano già oltre 385.000 (e mancavano ancora 18 giorni per completare la raccolta) e, nonostante fosse evidente il successo dell’adesione popolare, il Governo ha deciso di procedere comunque alla deliberazione delle date del referendum nella seduta del Consiglio dei Ministri di quel giorno e lo ha fatto dichiarando di voler rispettare alla lettera l’art. 15 l. 352/1970. Di conseguenza, il Presidente della Repubblica, il giorno seguente, ha adottato il decreto di indizione del referendum.

Ora, perché dobbiamo ritenere illegittima la deliberazione del Consiglio dei Ministri e la seguente indizione del referendum? E, si badi bene, questo inciampo procedurale va considerato del tutto prescindendo dal merito della riforma Nordio in discussione perché il rispetto della legalità costituzionale nella disciplina del procedimento aggravato di cui all’art. 138 Cost. è questione che nulla ha a che fare con le ragioni del sì e/o quelle del no, ma costituisce il presupposto del corretto svolgimento di una fase delicata dello speciale meccanismo che consente di modificare la Costituzione e che non a caso, si contraddistingue, per il “recupero” dell’esercizio diretto della sovranità popolare tanto attraverso il voto (ma, questo, va da sé) quanto, ancor prima, consentendo a 500.000 elettori di richiedere il referendum.

Se si osserva da vicino la procedura, l’art. 138 Cost. non si limita a scandire temporalmente il procedimento di revisione, ma, come ho ricordato, riconosce e garantisce direttamente dei diritti a una pluralità di soggetti, tutti legittimati – alla pari! – a richiedere il referendum costituzionale. E, guardando a tali soggetti, si noterà che, non a caso, si tratta di minoranze e questo perché la regola costituzionale è molto semplice ed è posta a tutela delle opposizioni (che piaccia o no alla maggioranza di turno). Se, difatti, i parlamentari si sono già espressi in favore della modifica costituzionale in Parlamento, ma senza che sia raggiunta la maggioranza dei due terzi, è possibile che le minoranze richiamate, entro tre mesi, facciano richiesta di referendum, al fine di impedire l’automatica entrata in vigore della modifica costituzionale. Precisamente, se entro tre mesi il referendum non fosse richiesto, la riforma entrerebbe in vigore! Ecco, allora, un secondo argomento che rende inaccoglibile la tesi che qui si confuta: se è vero, come si dice, che i padri costituenti avevano interesse a che il popolo si pronunciasse e che agli stessi importasse soltanto che, una volta richiesto, il referendum si svolgesse a prescindere da altre iniziative intraprese legittimamente nel rispetto dei novanta giorni, non si comprende perché il referendum sia solo eventuale e, oltretutto, perderebbe di senso l’entrata in vigore automatica della modifica in assenza di una richiesta referendaria allo spirare del novantesimo giorno. Il punto è e resta uno soltanto: la maggioranza in Parlamento si è già espressa e, a quel punto, deve avere la capacità di pazientare, di attendere, di consentire a chi voglia argomentare diversamente di provare a impedire l’entrata in vigore automatica della modifica costituzionale di attivarsi e di poterlo fare entro i tre mesi. Questa è democrazia partecipata; non è scontro, non è ideologia!

Ecco, dunque, che la tesi della “consumazione” del termine costituzionale a seguito della prima richiesta ammessa presuppone, in modo erroneo, che l’interesse costituzionalmente rilevante si esaurisca nella mera celebrazione della consultazione referendaria. Essa trascura, invece, che il referendum costituzionale è concepito come strumento di garanzia delle minoranze e di riequilibrio rispetto ai “potenti mezzi” della maggioranza (oggi, oltretutto, esponenzialmente aumentati rispetto a quanto avevano immaginato i Costituenti). Se fosse stato questo l’intento dei Costituenti, essi avrebbero previsto un referendum obbligatorio su ogni revisione non approvata a maggioranza dei due terzi, anziché riconoscere un potere di iniziativa a soggetti diversi, portatori di istanze e finalità non necessariamente coincidenti. Vi è pluralismo dietro ai diversi soggetti, sia sul piano istituzionale che politico ed è per tale ragione che il riequilibrio cui ho fatto riferimento vale anche rispetto ai mezzi e ai tempi concessi alle opposizioni. Non a caso, il comitato promotore del referendum che ha raccolto le 500.000 firme diviene “potere dello Stato”, può adire la Corte costituzionale e ha diritto alla par condicio negli spazi televisivi.

La diversità soggettiva delle iniziative referendarie non costituisce quindi un accidente procedurale, ma un elemento strutturale dell’istituto. Iniziativa parlamentare, regionale e popolare rispondono a logiche, tempi, risorse e finalità differenti. Non è dunque ammissibile sostenere che l’esercizio del potere referendario da parte di uno di tali soggetti possa consumare o neutralizzare quello degli altri, in assenza di una previsione espressa e in contrasto con una disposizione costituzionale che attribuisce loro pari dignità. E questa interpretazione è quella che il Governo Amato II ha scartato in radice. Nel lontano 2001, infatti, ci si era ritrovati in una situazione analoga a quella di oggi e il Governo aveva espressamente stabilito che il termine di sessanta giorni indicato dall’art. 15 l. 352/1970 dovesse decorrere dallo scadere del novantesimo giorno ex art. 138, c. 2 Cost. Così facendo quel Governo ha consentito al comitato promotore di procedere con la raccolta firme e ha fornito una interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione ordinaria. Non si è trattato di un precedente isolato poiché questa prassi si è consolidata con i referendum successivi svoltisi fino ad ora.  

Ecco, allora, che in conclusione esplicito e riassumo i tre paradossi che rendono illegittima l’interpretazione dell’art. 15 l. 352/1970 e la tesi che neutralizza la portata del termine ex art. 138, c. 2, Cost. con menomazione del diritto politico riconosciuto ai cittadini.

Il primo. In questi giorni si sarebbe già potuto svolgere il referendum. Ebbene sì! Non il 22 e il 23 marzo. La fissazione della data da parte del Consiglio dei ministri e il DPR di indizione sarebbero stati legittimi se adottati, in ipotesi, il 19 e il 20 novembre e il 50° e il 70° giorno per lo svolgimento del referendum sarebbero caduti proprio a gennaio. In altre parole, quella interpretazione non conforme a Costituzione è in grado di produrre un’accelerazione al punto tale che il referendum si potrebbe realizzare prima dello spirare dei novanta giorni di cui all’art. 138 Cost, con un evidente snaturamento dei tempi disciplinati dalla Costituzione per il procedimento aggravato.

Il secondo paradosso, conseguenza del primo. La maggioranza parlamentare è sempre in grado di attivarsi celermente e può organizzarsi per richiedere il referendum immediatamente dopo la pubblicazione della legge i revisione giacché, per essa, è assai facile raccogliere un quinto delle sottoscrizioni dei Parlamentari. Potrebbe quindi essere sempre la maggioranza a demandare il referendum, trasformandolo in un istituto dal carattere “confermativo” o, peggio, espressivo di una ricerca del plebiscito, con ciò impedendo di fatto la raccolta popolare delle firme. Quest’ultima, difatti, non potrà mai essere più veloce dei parlamentari di maggioranza (per quanto agevolata dagli strumenti digitali) e, quindi, una volta attivatasi la maggioranza, sarebbe sempre impedita la costituzione di un comitato promotore, che non avrebbe mai la possibilità di esercitare i diritti a lui riconosciuti nell’ordinamento giuridico: adire la Corte costituzionale, godere di spazi elettorali secondo il regime della par condicio, ottenere i rimborsi spese per la campagna elettorale.

Il terzo. Anticipare l’indizione del referendum, come è accaduto nel caso di specie, impedisce anche una valutazione ulteriore sul quesito referendario da parte dell’Ufficio centrale per il referendum. Può sembrare cosa di poco conto, ma – nonostante la formula referendaria sia tracciata nella l. 352/1970 – non possono escludersi delle “sfumature” ammissibili. Non sarebbe la prima volta.

Da tutto questo, ne consegue che l’art. 15 della legge n. 352 del 1970 non può essere interpretato in senso letterale, nel senso di consentire l’indizione del referendum costituzionale in pendenza del termine ex art. 138 Cost. Questa interpretazione è illegittima sotto il profilo costituzionale. La norma, tuttavia, resta legittima “se e solo se” interpretata in modo costituzionalmente conforme. Una lettura contra constitutionem renderebbe inservibile la garanzia costituzionale riservata ai 500.000 elettori e aprirebbe la strada a un uso strategico in senso maggioritario del procedimento referendario, consentendo ai soggetti più veloci e organizzati di sbarrare sistematicamente l’accesso all’iniziativa popolare. In altre parole, il referendum sarebbe richiesto per via popolare solo per gentile concessione della maggioranza di turno.

Dubito davvero che i padri fondatori della nostra Repubblica e autori della nostra Costituzione, che di questi tempi vengono evocati senza freni, avessero in mente un referendum costituzionale al servizio della maggioranza.

La verità è soltanto una: i costituenti avevano immaginato le torsioni autoritarie e, al fine di contrastarle, avevano previsto dei precisi meccanismi costituzionali, a partire da quello dell’art. 138 Cost. Solo snaturando la Costituzione e soltanto sbarrando la strada all’esercizio dei diritti dei cittadini è possibile aggirare quell’argine democratico. Ecco perché, quando è in gioco la legalità costituzionale, non si può e non si deve scendere a compromessi!

2. La manipolazione della forma in danno della sostanza: rispetto della legge e aggiramento della Costituzione (di Alessandro Lauro)

Può un atto di alta amministrazione, come un Decreto del Presidente della Repubblica adottato dopo deliberazione del Consiglio dei Ministri, sembrare rispettoso della lettera della legge eppure violarne lo spirito? E se addirittura violasse lettera e spirito della Costituzione?

La risposta la dà da tempo la giurisprudenza e la dottrina del diritto amministrativo: sì, si chiama sviamento di potere ed è uno dei classici “indici sintomatici” dell’eccesso di potere che rende illegittimo un provvedimento amministrativo, quando il potere sia esercitato in maniera apparentemente conforme al paradigma normativo che lo regola, ma in realtà per fini che non corrispondono a quelli per i quali è stato concepito.

Secondo pacifica giurisprudenza amministrativa, la scelta delle date in cui tenere le consultazioni referendarie, come quelle elettorali, non ha natura politica, non è un insindacabile atto “libero nel fine”, ma, dovendo rispettare precisi precetti legislativi e – soprattutto in questo caso – costituzionali, soggiace al normale sindacato del giudice amministrativo (si v. Consiglio di Stato, sez. V, 27 novembre 2012, n. 6002; sez. V, 19 aprile 2011, n. 1736; sez. VI, 19 maggio 2000, n. 2413). Peraltro, la veste di “decreto del Presidente della Repubblica” non può certo essere un deterrente al controllo giurisdizionale: miriadi di atti amministrativi sono adottati con questa forma e sono regolarmente impugnati davanti ai TAR, senza che ciò costituisca un’“offesa” al Capo dello Stato.

Il D.P.R. del 13 gennaio ritiene di «provvedere all’indizione nel rispetto del termine del 17 gennaio 2026». Questo termine è identificato in base all’ordinanza della Corte di cassazione del 18 novembre 2025, nell’apparente rispetto dell’art. 15 della legge n. 352 del 1970 (il quale sancisce che il referendum sia indetto entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza che lo abbia ammesso e che il medesimo si svolga in una domenica compresa tra il cinquantesimo e il settantesimo giorno successivo all’emanazione del decreto di indizione).

L’indizione del referendum appare quindi conforme alla lettera della legge.

Ma che ne è dei fini che mira a perseguire la legge e dello spirito con cui la legislazione articola le fasi del referendum costituzionale testualmente previste dall’art. 138 Cost.?

Ci troviamo di fronte ad una situazione di fatto che l’art. 15 citato non prende espressamente in considerazione.

Subito dopo la pubblicazione del 30 ottobre in Gazzetta Ufficiale del testo approvato in seconda deliberazione, i parlamentari dei due schieramenti hanno rapidamente raccolto le firme necessarie per la richiesta referendaria vidimata dall’Ufficio centrale il 18 novembre.

Il 20 dicembre si è aperta la procedura di raccolta delle firme per la richiesta popolare, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 352.

E qui si è creato il garbuglio: da un lato, la richiesta referendaria era già stata accolta dall’Ufficio centrale per quanto riguarda le frazioni parlamentari; dall’altro, stava ancora decorrendo il termine di tre mesi, previsto dall’art. 138 Cost., nel quale è possibile sottoporre la richiesta.

C’è una sottolineatura da fare: la legge non prevede alcun termine per iniziare la raccolta delle firme. L’unico termine esistente è quello trimestrale, fissato direttamente dalla Costituzione, che certamente deve segnarne la conclusione.

Si potrebbe dire che l’ammissibilità dichiarata dall’Ufficio centrale prima e l’indizione che compete al Presidente della Repubblica (per esplicita previsione costituzionale: art. 87, comma sesto, Cost.) priverebbe il comitato promotore (e quindi la frazione del corpo elettorale) del suo interesse a completare la raccolta di firme per avanzare la richiesta referendaria nel termine costituzionale.

Si tratta di una posizione che non può essere condivisa.

Anzitutto in astratto: il termine è fissato dalla Costituzione e, nel momento in cui una raccolta di firme si è legittimamente aperta in questa finestra temporale, occorre che vi sia dato seguito, concedendo la possibilità che il popolo formuli la “sua” richiesta.

Così facendo, si consente che venga a crearsi quel potere dello Stato “a formazione progressiva” che è la frazione del corpo elettorale di almeno 500mila elettori, la cui rappresentanza (anche processuale) è attribuita al comitato promotore.

La prassi repubblicana depone in questo senso: nei casi di referendum costituzionale (2001, 2006, 2016) in cui la richiesta popolare è stata anticipata (come è naturale e “matematico” che sia) dalla richiesta parlamentare, il Consiglio dei Ministri non ha proceduto a deliberare sull’indizione della data referendaria prima che perisse il termine costituzionale dei tre mesi, così garantendo a tutti i possibili “poteri referendari” di avanzare la loro richiesta.

E su un punto bisogna insistere: l’unico termine perentorio è quello costituzionale dei tre mesi; tutti gli altri sono termini ordinatori che hanno la funzione precipua di garantire la tenuta del referendum. L’obiettivo tutelato dalla legge n. 352 del 1970 non è far svolgere il referendum “il prima possibile” o “il più tardi possibile”, ma garantire congrui lassi di tempo per dare alle forze referendarie la possibilità di organizzarsi, senza che l’indizione possa essere indefinitamente rinviata alle calende greche.

Insomma, la prassi iniziata e seguita a partire dal 2001 (primo esempio di referendum ex art. 138 Cost.) ha tutto l’aspetto di una consuetudine costituzionale, che sviluppa ed integra la lettera della Costituzione, garantendo armonicamente che tutte le forze in campo, frazione di popolo compresa, possano attivarsi. Peraltro, ove pure non si volesse farla assurgere a questo livello, anche una prassi amministrativa, se disattesa, costituisce un altro indice dell’eccesso di potere in parola.

E non è affatto vero che una richiesta referendaria rende priva di oggetto le altre: se così fosse, la legge stessa avrebbe dovuto prevedere che ciò avvenisse. Ma il silenzio è significativo: le ragioni di chi chiede il referendum costituzionale (diversamente da quello abrogativo) non sempre sono coincidenti. È ormai dato storico incontrovertibile che il referendum può essere richiesto a supporto della revisione costituzionale, oltre che – come era nella natura dell’istituto – per contrastarla.

Del resto, l’iniziativa referendaria è pur sempre un potere di carattere procedurale che assume connotati diversi in funzione dei soggetti che lo esercitano e questo è evidente da come li disciplina la stessa legge n. 352 del 1970 (cfr. art. 6 sull’iniziativa parlamentare; artt. 7 e 8 sull’iniziativa popolare, art. 10 sull’iniziativa regionale). Non è quindi accettabile che il potere dell’uno sia consumato dall’esercizio del potere dell’altro. Sarebbe come dire che il Governo non può esercitare l’iniziativa legislativa o emendativa perché l’ha esercitata un parlamentare o viceversa. Consideriamo un altro caso, un poco più articolato: quello del provvedimento amministrativo con molteplici destinatari. Se uno di questi lo impugnasse prima del termine canonico dei sessanta giorni (immaginiamo entro trenta giorni), gli altri perderebbero il diritto di ricorrere nel termine? Può l’azione di uno (che potrebbe beneficiare tutti, se prosperasse) eliminare l’azione degli altri? Evidentemente non è così.

Per il referendum, è chiaro che poi si arriverà ad un momento deliberativo, di sintesi, in cui l’opzione binaria – sì o no – ridurrà le essenze soggettive. Ma sino ad allora i soggetti non si confondono e restano pure titolari, in una democrazia che voglia dirsi tale, del diritto di far sentire le loro ragioni, anche per cercare di attrarre verso l’opzione da loro prescelta persone e quindi voti che magari non sarebbero convinti da ragioni diverse. La giurisprudenza costituzionale sembra deporre in questo senso, laddove afferma che in 500mila elettori «attivano la sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari e concorrono con altri organi e poteri al realizzarsi della consultazione popolare» (sent. 206 del 2025 e plurime decisioni ivi riportate).

Di più, non si può dimenticare in che modo l’istituto del referendum ed il ruolo dei comitati promotori siano stati plasmati dalla giurisprudenza costituzionale: il riconoscimento di “potere dello Stato” in capo alla frazione del corpo elettorale si è reso necessario anche per tutelare gli spazi di visibilità mediatica garantiti ai comitati e quindi alle loro ragioni. Ragioni che, magari convergenti nell’esito, non sempre coincidono negli argomenti, tant’è che la Corte costituzionale ha affermato: «l’essenza del principio desumibile in materia dalla Costituzione, […] è la necessaria democraticità del processo politico referendario e l’esigenza che in esso sia offerta dal servizio pubblico televisivo la possibilità che i soggetti interessati, anche attraverso organizzazioni costituite in vista della consultazione referendaria, partecipino alla informazione e alla formazione dell’opinione pubblica» (sentenza n. 49 del 1998).

Parrebbe particolarmente grave voler sottrarre tali spazi ed escludere da questi dibattiti i soggetti “della società civile”, pretermessi solo perché le frazioni di parlamentari hanno agito con più velocità. Ciò che sembrerebbe davvero contrario all’essenza stessa del referendum: la politica “costituita” che esclude la politica “spontanea” e non si lascia permeare e sollecitare da essa.

In concreto, la scelta del Governo di procedere con l’individuazione della data ed il D.P.R. di indizione del referendum, adottati prima dello spirare del termine costituzionale dei tre mesi, ma anche prima del termine legislativo riferito alla richiesta parlamentare (che sarebbe scaduto il 17 gennaio) ha avuto (o spera di avere) l’effetto di privare di efficacia la raccolta delle firme che stava proseguendo di buona lena (come peraltro oggi mostra in tempo reale la piattaforma online del Ministero della Giustizia), tant’è che la soglia delle 500mila adesioni è stata raggiunta e superata il 15 gennaio.

Non si può quindi non evincere da questo atteggiamento una scelta di carattere ostruzionistico non solo e non tanto rispetto all’individuazione della data della consultazione, ma soprattutto con riferimento alla possibilità che gli elettori potessero divenire “potere referendario”, godendo così delle garanzie e delle possibilità che a questo si ricollegano, anche attraverso i loro rappresentanti costituiti in comitato promotore. 

In tale scelta è possibile intravedere, non solo uno sviamento di potere, ma anche la violazione del principio di leale collaborazione fra i poteri dello Stato (evidentemente a danno del potere referendario), che in questo frangente diviene vera e propria materializzazione di quell’inderogabile dovere di solidarietà politica espresso all’art. 2 Cost. Solidarietà politica che pare proprio negata nel momento in cui i cittadini stanno esercitando loro diritti politici, di partecipazione ancor prima che di pronunciamento, e che vengono frustrati da un’interpretazione della legge apparentemente formalistica, ma nella sostanza poco rispettosa di tutti gli interessi in gioco e delle facoltà legittimamente esercitabili che discendono per via diretta dalla Costituzione.

Rimane, di fondo, una domanda insistente, la cui risposta è inevasa: era davvero troppo aspettare due settimane e dar modo ai cittadini sottoscrittori di vedersi accettare la propria richiesta? Anche perché, se non si sbagliano i conti, si poteva attendere il 31 gennaio, giorno di scadenza del trimestre, e comunque fissare il referendum il 22 marzo.

Si può sempre sperare, prima ancora che nella giustizia amministrativa o costituzionale, che ci sia un ripensamento dalle parti del Governo. Del resto è già accaduto che il D.P.R. di indizione di un referendum costituzionale fosse revocato (si veda il D.P.R. del 5 marzo 2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.  57 del 6 marzo 2020).

Se così non fosse, però, occorre domandarsi quali potrebbero essere i rimedi, oltre all’impugnativa – già avviata – del DPR di indizione del referendum.

In realtà, c’è una via – di natura più strettamente costituzionalistica – che attiene al ruolo dell’Ufficio centrale per il Referendum. Se l’Ufficio ritenesse di dover dichiarare inammissibile la richiesta, in ragione della già effettuata indizione del referendum, si aprirebbe la strada del conflitto di attribuzione per rivendicare il ruolo e lo status del comitato referendario. Quella potrebbe essere la sede per impugnare tanto l’eventuale inammissibilità della richiesta, quanto il DPR che tale richiesta ha reso inammissibile.

3. L’impalpabile controllo formale del Capo dello Stato e il sempre possibile ripensamento del Governo (di Antonio D’Andrea)

Sgombriamo subito il campo da un possibile equivoco: il decreto presidenziale che ha stabilito, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, la data di indizione del referendum costituzionale sulla riforma Nordio non è un atto sostanzialmente oltre che formalmente imputabile al Capo dello Stato come altri, viceversa, che, nell’assenza di qualsiasi altra specificazione costituzionale, vengono considerati tali, secondo dottrina e prassi ampiamente consolidate. Ciò non impedisce al Capo dello Stato la verifica della sua legittimità formale, una volta pervenuta alla sua attenzione la determinazione governativa. Cosa debba intendersi per “verifica” formale della procedura stabilita dalla legge non è materia, a mio avviso, particolarmente opinabile. Come si racconta agli studenti, dunque semplicemente, se la data di indizione fosse stata proposta al Presidente Mattarella dal solo Ministro della giustizia o anche da parte del solo Presidente del Consiglio, senza passare dalla deliberazione collegiale richiesta dal legislatore è evidente che il Capo dello Stato non sarebbe stato tenuto ad adottare l’atto di convocazione del corpo elettorale. Il Capo dello Stato ha in effetti inteso adottare (per quanto stabilito dalla stessa Costituzione) l’indizione del referendum costituzionale sul presupposto che la deliberazione del Consiglio dei ministri sia intervenuta, secondo quanto previsto dalla lettera della legge (art. 15, c. 1, l. 352/1970), entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza di ammissibilità dell’Ufficio centrale per il referendum (18 novembre 2025).  Quello che invece non è stato formalmente valutato né dal Consiglio dei Ministri e neppure, evidentemente, dal Capo dello Stato, sia pure in seconda battuta, è la dirimente circostanza che, ai sensi dell’articolo 138, c. 2, Cost., l’adozione del decreto presidenziale è intervenuta nel bel mezzo dello svolgimento della fase di richiesta delle necessarie sottoscrizioni da parte degli elettori sollecitati in tal senso da un Comitato promotore del referendum popolare, secondo l’art. 7, c. 1, l. 352/1970, per chiedere e ottenere l’effettuazione del referendum sulla riforma costituzionale deliberata a maggioranza dalle Camere. 

Secondo le regole vigenti, costituzionali e legislative, tale richiesta dovrà essere valutata dall’Ufficio centrale per il referendum istituito presso la Cassazione, ai fini della necessaria verifica cui eventualmente seguirà l’ammissibilità allo svolgimento della consultazione popolare collegata al raggiungimento delle 500.000 adesioni da ottenersi entro i tre mesi consentiti dall’art.138, secondo comma, Cost., a partire dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della deliberazione di approvazione parlamentare (termine che scadrà il prossimo 30 gennaio). E, in effetti, pur avendo lo stesso Ufficio centrale già disposto l’ammissibilità del referendum richiesto per la via “breve” e senza alcuna previa sollecitazione popolare da parte di una quota di deputati e senatori, così ad abuntantiam, appare inevitabile attendersi una nuova ordinanza di quello stesso Ufficio dalla quale si potrà desumere il raggiungimento della legittima finalità perseguita dal Comitato promotore. Finalità che, pur vertendo sullo stesso oggetto, non è necessariamente coincidente con quella dei parlamentari sottoscrittori della richiesta referendaria (basti pensare che l’intento dei gruppi legati alla maggioranza è proprio quello di vedere confermata la deliberazione parlamentare), proprio perché in tal caso essa è ispirata dalla volontà, sollecitata da un Comitato promotore, di esercitare un diritto politico individuale: quello di ottenere, al raggiungimento di determinate condizioni, sia numeriche sia temporali, un referendum costituzionale dal basso con il chiaro intento di impedire l’entrata in vigore di una revisione del testo costituzionale vigente deliberata da una maggioranza parlamentare che tuttavia non è riuscita a “chiudere”, per insufficienza dei voti favorevoli,  del tutto la strada dell’appello diretto al corpo elettorale per ottenere una decisione dirimente sul punto. È inutile soffermarsi oltremodo sulle finalità tattiche perseguite dai promotori parlamentari del referendum costituzionale e, in particolare, di quella quota di deputati e senatori che hanno già ottenuto nelle Camere il successo delle loro determinazioni: per costoro, in effetti, la prova referendaria finisce per assumere o la conferma di un indirizzo politico di maggioranza o la negazione di quella volontà parlamentare maggioritaria, sollecitando il proprio elettorato, anzi possibilmente allargandolo, in vista di un’ulteriore reciproca prova di forza.  La richiesta popolare di referendum, anche in materia costituzionale, ha e deve avere una sua totale autonomia proprio perché nasce prescindendo da equilibri politici precostituiti; non a caso è, in genere, alimentata dalla stessa società civile e, a voler ben vedere, costituisce la “reazione” ad una decisione di maggioranza in tema di revisione costituzionale rispetto alla quale le stesse opposizioni parlamentari non sono state nelle condizioni di opporsi con successo. È noto oltretutto come il ricorso al referendum popolare potrebbe essere addirittura impedito dal raggiungimento di un’ampia maggioranza parlamentare in grado di coinvolgere gruppi diversi, certamente espressione tanto della maggioranza di governo quanto almeno di una parte delle opposizioni. Ma se questa condizione non si verifica si consente al corpo elettorale, anche su sollecitazione di una quota dello stesso, di promuovere una definitiva deliberazione di rango costituzionale che in grado abbia di impegnare l’ordinamento prescindendo dalla precedente fase parlamentare: il sì o il no assume dunque una valenza del tutto diversa da quella che ha prodotto, sia pure con la maggioranza qualificata, una deliberazione parlamentare annullabile. Se tutto questo è la premessa che muove l’iniziativa di un Comitato promotore, non si vede perché, una volta richiesta e ottenuta l’ammissibilità di una consultazione referendaria per attivazione parlamentare, si debba conculcare l’autonomo diritto del corpo elettorale di mettersi in cammino verso una consultazione popolare che isola il tema della deliberazione parlamentare assunta provvisoriamente dai due rami del Parlamento senza che la questione sia stata risolta nella sede rappresentativa della politica nazionale. Ed è per questo, che una volta raggiunte le sottoscrizioni necessarie e una volta ottenuta una nuova ordinanza di ammissione della consultazione, il termine per provvedere all’emanazione del decreto presidenziale di indizione del referendum dovrebbe pacificamente iniziare necessariamente a decorrere dal nuovo provvedimento assunto dall’Ufficio centrale di Cassazione. Tra l’altro nessuno ignora che il raggiungimento delle sottoscrizioni necessarie deve completarsi entro novanta giorni e che tale termine resta a disposizione dei soggetti legittimati alla richiesta referendaria sino all’ultimo giorno utile (nessuno può escludere, quantomeno in linea di principio, e specie dopo la possibilità di sottoscrivere digitalmente la richiesta, che questa possa, in presenza di alcuni eventi specifici, essere raggiunta in limine).

Senza dunque neppure scomodare questioni legate alla supremazia dei principi costituzionali rispetto alle formulazioni delle norme contenute nella legge ordinaria attuativa dei referendum, diventa particolarmente illogico chiudere la questione referendaria prima che si esaurisca il decorso di tale termine, tanto più quando una richiesta popolare è già stata avviata e si appresta a concludersi (Il Consiglio dei ministri ha deliberato le date di svolgimento del referendum nella seduta del 12 gennaio, quando la raccolta firme aveva già raggiunto la quota di 385.000 sottoscrizioni; questo “atteggiamento” a metà tra il provocatorio e il riguardoso nei confronti dell’iniziativa del comitato promotore, è stato sovrastato dal completamento delle firme necessarie a soli tre gironi di distanza, il 15 gennaio). 

Non bastava tutto questo ad impedire la formalizzazione da parte del Capo dello Stato della data sottoposta alla sua attenzione dal Governo? 

A nostro avviso certamente sì e, benché nessuno ignori che con molta probabilità il Presidente della Repubblica abbia indotto lo stesso Governo a spostare in là la data della consultazione elettorale (adoperandosi per superare gli iniziali dichiarati propositi dei suoi esponenti di punta a tale proposito), resta chiara l’illegittimità dell’atto presidenziale che ha fatto propria la proposta del Consiglio dei ministri. In verità sono già state presentate iniziative volte a ottenere, per via giurisdizionale, l’annullamento tanto della proposta di decreto presidenziale quanto presumibilmente dello stesso decreto del Capo dello Stato, il che complica notevolmente l’iter intrapreso tanto più che non sono da escludere ricorsi dinanzi al Giudice costituzionale da parte del Comitato promotore, specie ove ottenesse la sua “legittimazione”, quale potere dello Stato, grazie alla pronuncia di ammissibilità da parte dell’Ufficio centrale. O si vuole persino dire che questa verifica è del tutto superflua essendo già stato indetto il referendum? Si potrebbe persino ipotizzare che questa pronuncia possa essere evitata sol perché è già intervenuta un’ordinanza di ammissibilità? 

Credo che una tale ulteriore forzatura aprirebbe a sua volta ulteriori scenari imbarazzanti, ma inevitabili, che francamente, come tutto il resto, potevano essere evitati da un ulteriore raffreddamento dei propositi governativi in forza del controllo formale esercitabile, sino a prova contraria incontrovertibilmente, dal solo Capo dello Stato. Era chiedere troppo? Significava deteriorare pericolosamente le relazioni istituzionali necessarie tra il Capo dello Stato e il Governo in carica? È questa la leale collaborazione che andrebbe preservata per evitare uno scontro tra l’organo di garanzia costituzionale, quale è il Capo dello Stato, e il Governo sostenuto da una maggioranza parlamentare solida? È preferibile, dunque, che il Presidente della Repubblica si immetta nella vicenda politica al punto di trattare una data di un referendum costituzionale per “raffreddare” le impellenze del Governo? Dal nostro punto di vista, così concepito quel ruolo non è solo scorretto, ma persino mortificante proprio per il Capo dello Stato.

Dopodiché tutto si può sostenere e tutto viene sostenuto, dimenticando persino precedenti specifici che hanno già affrontato il tema dell’iniziativa popolare di raccolta delle firme pur dopo l’ammissibilità del referendum richiesto da una quota di parlamentari, che aveva indotto il Governo del tempo a non considerare come dies a quo l’ordinanza di ammissibilità dell’Ufficio centrale già intervenuta (22 marzo 2001), proprio per consentire l’eventuale completamento della raccolta delle firme avviata da un comitato promotore. Come è noto, il Governo Amato II, nel 2001, sostanzialmente non ebbe difficoltà, come si legge nel decreto presidenziale di indizione del referendum del 3 agosto 2001, a considerare che l’indizione sarebbe avvenuta entro i sessanta giorni successivi alla scadenza dei tre mesi stabiliti dall’art. 138 della Costituzione (12 giugno 2001). Senza scomodare il Presidente Mattarella potrebbe essere allora lo stesso Governo a muoversi in questa direzione revocando in via di autotutela il proprio provvedimento ed adeguandosi così alla scadenza costituzionalmente stabilita dall’art. 138 Cost., il che consentirebbe anche di evitare l’ingombro delle vie giurisdizionali e riaprirebbe anche per il Comitato promotore di iniziativa popolare la strada della campagna elettorale in condizioni di pieno riconoscimento della sua meritata (sul campo) soggettività istituzionale.