Premessa

Perché la responsabilità erariale riguarda tutti e non soltanto gli addetti ai lavori? Per capirlo, è necessario aver presente che essa è uno dei principali strumenti con cui lo Stato tutela le proprie risorse e, indirettamente, i cittadini che quelle risorse le finanziano attraverso il pagamento di pesantissime tasse che affidano nelle mani di amministratori pubblici. La Corte dei conti, attraverso le Procure regionali, ha l’importante compito di verificare che il denaro pubblico vanga utilizzato in modo corretto. In caso contrario, può chiedere agli amministratori e ai funzionari pubblici che restituiscano i soldi di tasca propria. Per questo ogni intervento normativo che ne modifica l’assetto ha un impatto che va oltre il perimetro tecnico del diritto “contabile” e riguarda la qualità dei servizi, l’efficienza dell’amministrazione e la fiducia nelle istituzioni.

Obiettivo dichiarato della recente riforma della responsabilità erariale, operata con la legge n. 1 del 2026, è favorire decisioni più rapide e meno condizionate dal timore di incorrere in responsabilità (c.d.paura della firma). Ma sotto le mentite spoglie della tutela dell’efficienza dell’azione amministrativa si nasconde un rischio enorme: la deresponsabilizzazione di coloro che gestiscono risorse pubbliche e la conseguente attenuazione del principio “chi rompe paga”.

Principali novità introdotte

La riforma interviene su alcuni punti chiave del sistema di responsabilità erariale, modificando l’equilibrio “controllo e discrezionalità amministrativa”.

La responsabilità viene circoscritta quasi esclusivamente ai casi di dolo, riducendo drasticamente la possibilità di perseguire condotte gravemente colpose come accadeva fino a poco tempo fa. Questo restringe l’ambito d’intervento della Corte dei conti e rende più difficile sanzionare comportamenti imprudenti o negligenti che producono danni significativi al patrimonio dell’ente pubblico. 

Viene stabilito un limite ai risarcimenti per le condotte gravemente colpose. La condanna, infatti, non potrà essere superiore al 30% del pregiudizio accertato e, in ogni caso, superiore al doppio della retribuzione lorda annua o dell’indennità percepita dal responsabile. Quindi, se per esempio in materia di appalti pubblici un amministratore o il dirigente responsabile arreca alla stazione appaltante un danno patrimoniale pari a un milione di euro, potrà essere condannato a risarcire al massimo 300 mila euro, o meglio, al doppio della retribuzione percepita, se inferiore alla suddetta percentuale. In questo modo, in pratica, si escludono dal perimetro della responsabilità gran parte delle condotte dannose che non derivano da intenzionalità ma da grave negligenza. In un sistema complesso come quello pubblico, molti danni non nascono da volontà dolosa, ma da cattiva gestione, superficialità, mancata vigilanza: escluderli dalla responsabilità e limitarne il risarcimento significa lasciare scoperta un’ampia area di rischio, ossia il 70% del danno accertato, che ovviamente graverà sui cittadini in termini di aumento dei tributi o di riduzione dei servizi pubblici. Come se non bastasse, gli importi così ridotti non saranno neanche pagati dai soggetti condannati, bensì dalle imprese di assicurazione in quanto sono state previste dalla riforma polizze assicurative obbligatorie, da stipularsi prima dell’assunzione dell’incarico, per “chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti”. Il che non sarebbe neppure il peggiore dei mali, considerato l’interesse delle compagnie di assicurazione ad eccepire in giudizio il dolo del convenuto pur di non corrispondere l’importo della condanna. Se non fosse che questa ulteriore previsione finisce per deresponsabilizzare ancor di più gli amministratori. 

La riforma introduce anche una presunzione di buona fede per gli organi politici per cui verranno considerati sempre in buona fede quando adottano atti già vistati dagli uffici amministrativi, salvo dolo o rifiuto esplicito di pareri contrari, con la conseguenza che non risponderanno più per colpa grave e dovrà essere il pubblico ministero contabile a provare ciò che nella pratica diventa difficile se non impossibile provare: la mala fede dell’amministratore. Spetterà, quindi, alla Procura contabile vincere la presunzione, provando la consapevolezza della dannosità degli atti nella quasi totalità dei casi, vale a dire nei casi in cui gli atti dei titolari degli organi politici siano proposti o vistati dai funzionari.

La riforma incide anche sulla funzione di controllo di legittimità sugli atti del Governo e della pubblica amministrazione da sempre svolta dalla Corte dei conti e introduce forme di silenzio assenso che modificano profondamente l’equilibrio tra amministrazione e Corte dei conti. Il principio è semplice: se la Corte non si pronuncia entra 30 giorni, l’atto sottoposto al suo controllo si considera approvato. Questo comporta delle conseguenze, soprattutto ove si consideri la cronica inadeguatezza degli organici della magistratura contabile. Innanzitutto, indebolisce il controllo preventivo poiché esso smette di essere un presupposto necessario e diventa un ostacolo superabile con il semplice decorso del tempo, come se si trattasse dell’esercizio di un’attività amministrativa in senso stretto.  Inoltre, siccome il termine è molto breve e le amministrazioni producono molti atti, la Corte può trovarsi nell’impossibilità materiale di esaminarli tutti e il silenzio-assenso diventa così una sanatoria automatica, non una scelta consapevole delle Sezioni di controllo della Corte. La cosa è ancora più grave ove si consideri che il meccanismo del silenzio-assenso può precludere, o comunque rendere molto difficile, l’azione di responsabilità per danno erariale relativamente all’atto sottoposto al controllo. È previsto, infatti, che gli atti che passano “in silenzio”, precludano di fatto l’azione di responsabilità da parte delle Procure regionali, salvo casi eccezionali di dolo manifesto. Per questa via, pertanto, viene estesa la portata della esenzione della responsabilità amministrativa da atti dannosi per l’erario (art. 1, comma 1, legge n. 20/1994), non limitando più l’esenzione ai soli “profili presi in considerazione” in sede di controllo, ma estendendola, come detto, anche agli “atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto al controllo”. 

È evidente che in questo modo molti danni da cattiva gestione non saranno più perseguibili e che la Corte dei conti perde capacità di intervento sia ex ante (controllo sugli atti) che ex post (azione di responsabilità). Con l’innegabile risultato che il controllo giurisdizionale viene svuotato nella sua funzione preventiva e repressiva favorendouna cultura di deresponsabilizzazione tra i gestori delle risorse pubbliche. La funzione del controllo preventivo – garantire la conformità alla legge degli atti amministrativi – viene così esplicitamente piegata all’interesse del singolo dirigente o amministratore poiché l’esito “positivo” del controllo solleverebbe da responsabilità per gli eventuali danni cagionati all’amministrazione di appartenenza. Anche per la funzione consultiva della Corte – irragionevolmente estesa a dismisura ad altri atti oltre a quelli già previsti – è previsto un analogo meccanismo di silenzio-rifiuto con effetto limitativo della responsabilità per danno erariale nei casi in cui il parere non venga reso nei brevi termini previsti. Ciò, oltre a scontrarsi con la cronica inadeguatezza degli organici della magistratura contabile, stravolgerebbe la tradizionale attività di consulenza della Corte dei conti nei confronti degli amministratori perché la riforma consente di formulare richieste di parere anche su fattispecie concrete con la conseguenza che il parere, da supporto per l’Amministrazione nell’applicazione della legge, diviene uno strumento per sollevare da responsabilità gli amministratori: sarà sufficiente, infatti, prospettare un problema e una soluzione per escludere qualsiasi conseguenza sul piano personale delle scelte compiute.

Una delle novità più discusse della riforma è quella della gerarchizzazione delle Procure della Corte dei conti. La riforma – oltre a introdurre per la magistratura contabile la separazione delle carriere tra magistrati inquirenti e giudicanti – delinea una struttura piramidale delle Procure con accentramento dell’azione di responsabilità in capo al Procuratore Generale di Roma. Questo è un punto cruciale perché è previsto che ogni atto istruttorio e d’indagine delle Procure regionali (adesempio, inviti a dedurre e citazioni), per produrre effetti, sia munito del visto di coordinamento del Procuratore Generale con funzioni di vertice. Da questi elementi si evince che la riforma delinea una magistratura requirente strutturata gerarchicamente, in contrasto con l’art. 107 Cost., il quale statuisce che i magistrati si distinguono solo per funzioni e non per grado gerarchico. Quindi ha un impatto dirompente sull’organizzazione e sull’autonomia del pubblico ministero contabile che non sarà più libero di svolgere l’indagine che vuole. La riforma, infatti, delega il Governo a modificare entro un anno l’organico e l’organizzazione della Corte dei conti, dando priorità alle funzioni consultive e di controllo a discapito di quelle giurisdizionali attraverso forti poteri centralisti di dubbia conformità con l’art. 108 Cost.

Conclusioni

La riforma della responsabilità erariale nasce con l’intento dichiarato di favorire un’amministrazione più rapida e meno “timorosa”. Ma efficienza e responsabilità non sono valori in conflitto. Un’amministrazione che non risponde delle proprie scelte non è più efficiente, è semplicemente meno controllabile. La responsabilità non è un freno, ma una garanzia. È ciò che permette ai cittadini di sapere che le risorse pubbliche sono gestite con cura e che gli errori non restino senza conseguenze, chiamando gli amministratori a restituire soldi di tasca propria quando sbagliano. L’insieme delle modifiche introdotte è orientato a ridurre il controllo giurisdizionale sugli amministratori pubblici generando un clima culturale in cui la responsabilità erariale non svolge più la funzione di deterrenza ed è percepita come un fastidio da evitare.

La riforma della responsabilità erariale, giustificata dall’intento dichiarato di superare una presunta – e in larga part pretestuosa – “paura della firma”, introduce un assetto eccessivamente sbilanciato. Nel ridimensionare in odo significativo l’area della responsabilità per colpa grave, essa indebolisce la funzione di deterrenza nei confronti di condotte illecite e, parallelamente, priva l’ordinamento di un fondamentale incentivo al rispetto delle regole di buona amministrazione. Si tratta di funzioni che la disciplina previgente svolgeva in modo essenziale e che la Corte costituzionale ha più volte valorizzato, riconoscendo alla responsabilità erariale la funzione di stimolare comportamenti corretti e rispettosi dell’interesse pubblico, pur non dovendosi tradurre in un disincentivo all’azione amministrativa (sentenza n. 371 del 20 novembre 1998). Proprio per questo la soglia della “colpa grave è stata tradizionalmente considerata un punto di equilibrio. Evita la “paura della firma”, ma mantiene un adeguato effetto deterrente verso condotte gravemente negligenti. La riforma, riducendo drasticamente l’area della responsabilità, compromette questa funzione di stimolo riconosciuta dalla Consulta e finisce per trasformarsi in una sorta di scudo erariale.

Le significative novità introdotte dalla riforma sulla responsabilità erariale porranno la Corte dei conti di fronte alla sfida, tutt’altro che agevole, di interpretare e fare in modo che le norme che fissano i nuovi tetti risarcitori, le riduzioni ex lege obbligatorie e le esenzioni ed esimenti previste, non comportino un sostanziale svuotamento della funzione deterrente che la responsabilità amministrativa è chiamata, per sua natura, a svolgere.

Alla luce dei molteplici dubbi di legittimità costituzionale e delle numerose questioni interpretative poste dalla riforma, le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti hanno già sollevato diverse questioni di legittimità, sotto diversi profili, come di solito avviene in fase di prima applicazione quando una riforma non è condivisa ma introdotta unilateralmente.

Guardando oltre la dimensione tecnica dei singoli interventi, emerge un chiaro filo conduttore tra la riforma della responsabilità erariale e quella sulla separazione delle carriere dei magistrati. Entrambe incidono su snodi strutturali dell’ordinamento, ridisegnando gli equilibri tra i poteri dello Stato e, soprattutto, indebolendo – seppure in forme diverse – le condizioni che garantiscono autonomia e indipendenza della funzione giudiziaria. Considerate insieme, queste riforme non appaiono come interventi isolati, ma come tasselli di una più ampia trasformazione dell’equilibrio istituzionale: un equilibrio che la Costituzione ha costruito proprio per evitare concentrazioni di potere e per assicurare che il controllo di legalità sull’azione pubblica resti effettivo, credibile e indipendente. Non si tratta di difendere interessi corporativi, ma di evitare il progressivo indebolimento dei contrappesi e di lasciare il sistema esposto a pressioni, interferenze e opacità.