Comincia a prendere quota, tanto tra gli studiosi delle istituzioni pubbliche quanto nell’ambito dell’opinione pubblica, il dibattito avente ad oggetto la riforma costituzionale di una parte non certo irrilevante del Titolo IV della seconda Parte della Costituzione, relativa al potere giudiziario, che tra non molte settimane sarà sottoposto al referendum previsto dall’art. 138 Cost.

Frequentemente si individua lo scopo (quantomeno, lo scopo principale) di tale revisione costituzionale nella “separazione delle carriere”, e con tale sintagma viene spesso etichettato il testo normativo cui si riferiscono le presenti notazioni e quindi lo stesso imminente referendum. Ma per la verità, se si ha riguardo al disegno di legge di rango costituzionale approvato dalle Camere secondo la procedura prescritta dall’art. 138 Cost. – e, si noti, senza che il progetto presentato dal Governo abbia subito alcuna modifica nei quattro passaggi camerali ivi previsti –, si può facilmente constatare che nell’articolato riformatore non è affatto sancita (e tantomeno disciplinata) alcuna “separazione delle carriere”. Sono soltanto evocate, dal novellato I comma dell’art. 102, “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”, in assenza di alcuna ulteriore previsione in grado di dare corpo e sostanza a tale “distinzione” (che comunque non è certo coincidente con una “separazione” in senso proprio); ad esempio nulla è disposto in ordine alla differenza tra i concorsi di accesso alle due carriere o alla loro specifica, differenziata, articolazione. Piuttosto, non sembra sia stato adeguatamente evidenziato come dallo stesso articolato normativo della novella costituzionale emergano significative (e, per qualche verso, sorprendenti…) conferme della permanenza di una struttura unitaria (almeno per qualche profilo, comunque non certo marginale) dell’ordinamento della magistratura: si mantiene nell’art. 104, I comma, il riferimento alla “magistratura” come “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, e si prevede che “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”, dunque ad un organo unitario, nel quale sono presenti sei magistrati giudicanti e tre requirenti (art. 105, II e III comma). In realtà, tali due previsioni possono, senza eccessive forzature, essere considerate come “spie” che segnalano la permanente esigenza di assicurare, in seno all’ordinamento normativo, l’equilibrio tra profili di uno statuto unitario della magistratura e differenziazione delle funzioni ai magistrati devolute: i primi delineati e garantiti dalle norme sull’ordinamento giudiziario, la seconda configurata e tutelata dalla disciplina del processo. Simile esigenza si presenta come costituzionalmente pregevole in quanto consente di gestire adeguatamente le peculiarità della figura del Pm nel processo penale, “parte imparziale”, secondo l’ossimorica definizione che se ne è proposta. Proprio in virtù di tale caratterizzazione, che lo connota come “organo di giustizia”, il Pm è chiamato a porsi come prezioso argine di fronte a diffuse spinte in direzione di un pericoloso populismo penale ed della facile ricerca di “capri espiatori”; e precisamente in funzione della garanzia del necessario ancoraggio all’imparzialità ed all’istanza di giustizia è (quantomeno) opportuno che si mantenga un organo che assicuri l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati in quanto tali, secondo una prospettiva unitaria, e all’interno di una comune “cultura della giurisdizione”.

Invece, il testo di riforma costituzionale finisce per realizzare la “distinzione delle carriere” precisamente (e soltanto) attraverso lo sdoppiamento del Csm, prefigurato dall’art. 104, II comma, che prevede un Consiglio superiore della magistratura giudicante ed un Consiglio superiore della magistratura requirente, la presidenza dei quali è attribuita al Presidente della Repubblica. Tale opzione si configura come un tassello, non certo di secondaria importanza, del disegno di revisione costituzionale, che sembra assumere una fisionomia unitaria in quanto incardinata intorno ad un’unica ratio: il marcato indebolimento della garanzia istituzionale di autonomia e indipendenza della magistratura, nel sistema vigente assicurata dal Csm.

Infatti, è appunto ad un simile obiettivo che risulta funzionale, non solo quello sdoppiamento, ma, più ancora, la distribuzione fra i tre organi già menzionati (i due Csm e l’Alta Corte disciplinare) del complessivo patrimonio di funzioni che oggi è attribuito all’unitario Csm delineato dall’art. 104 Cost.: non sembra improprio, al riguardo, richiamare il celebre motto dei romani (che molto si intendevano di diritto e di potere…) “divide et impera”. Ed è ancora nella prospettiva di una significativa riduzione dell’autorevolezza politico-istituzionale e probabilmente della stessa capacità operativa di entrambi i Csm prefigurati dalla revisione costituzionale, nonché dell’Alta Corte disciplinare, che si prevede una modifica autenticamente radicale in ordine alla composizione di tali collegi, abbandonando il metodo elettorale e optando per il sorteggio al fine dell’individuazione dei relativi membri non di diritto (che rimangono il Presidente della Repubblica e, rispettivamente, il primo presidente  e il procuratore generale della Corte di cassazione). L’art. 104, IV comma, nel testo costituzionale revisionato, prevede che, con riferimento ai membri non di diritto dei due Csm, siano “estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge”; analogamente sono sorteggiati i tre membri “laici” di derivazione parlamentare e i sei magistrati giudicanti e tre requirenti che compongono l’Alta Corte disciplinare (art. 105, III comma).

In linea generale, sembra difficile sostenere che attraverso il sorteggio si venga a comporre un collegio certamente più idoneo ad esercitare le funzioni allo stesso devolute rispetto a quello che risulterebbe procedendo per via elettiva: e così è, a maggior ragione, se la platea all’interno della quale si effettua il sorteggio è composta da migliaia di soggetti. Come è ben noto, la tesi sostenuta da quanti si dichiarano favorevoli alla riforma del Titolo IV è che affidando alla pura sorte la designazione dei consiglieri si colpiscono alla radice i fenomeni degenerativi clamorosamente emersi con il c.d. “caso Palamara”, che affidavano ad accordi tra le correnti dell’Anm delle funzioni di “amministrazione della giurisdizione” (secondo la fortunata formula suggerita da A. Pizzorusso), o, almeno, alcune manifestazioni di tali funzioni (e, segnatamente, soprattutto le nomine dei titolari degli uffici direttivi). Ma la differenza tra le due forme di sorteggio adottate per i membri laici e per i membri togati dei tra organi chiamati all’“amministrazione della giurisdizione” non può certo passare inosservata; anzi, è precisamente volgendo lo sguardo in direzione di tale differenza che è dato apprezzare una grave criticità del disegno riformatore, che si risolve in uno dei più rilevanti fattori dell’indebolimento della garanzia istituzionale dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura che tale progetto genererebbe.

In proposito, conviene prendere le mosse da una rapida lettura della fisionomia che al Csm appartiene secondo la Carta costituzionale del 1948. Il I comma dell’art. 104 enuncia con icastica nettezza la ratio dell’istituto, vale a dire la garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura da ogni altro potere. In piena coerenza con la ratio così individuata, si delinea la struttura del Csm, che coinvolge il Capo dello Stato, il primo presidente ed il procuratore generale della Corte di cassazione, quali membri di diritto, il Parlamento in seduta comune, chiamato ad eleggere un terzo dei membri elettivi tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo quindici anni di esercizio, l’intero corpo dei magistrati ordinari, cui compete l’elezione degli ulteriori due terzi dei membri elettivi dell’organo “tra i magistrati ordinari appartenenti alle varie categorie”. Le attribuzioni devolute al Csm dall’art. 105 si collocano interamente entro il perimetro delle funzioni amministrative, individuando nelle “assunzioni”, nelle “assegnazioni” e nei “trasferimenti”, nonché nelle “promozioni” e nei “provvedimenti disciplinari” le attività di “amministrazione della giurisdizione” che devono essere sottratte al potere esecutivo, mentre al Ministro della giustizia continuano ad essere riconosciuti dall’art. 110 “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia” (cioè l’“amministrazione per la giurisdizione”, per adottare ancora la terminologia patrocinata da A. Pizzorusso). Riguardo a tale assetto costituzionalmente fissato, sembra potersi evidenziare una qualche incongruenza tra i due articoli adesso menzionati: infatti, mentre la composizione dell’organo risulta pienamente coerente con l’istanza di garanzia che, scolpita nel I comma dell’art. 104, ne giustifica la stessa esistenza in seno all’organizzazione dei pubblici poteri, la devoluzione di attribuzioni operata dall’art. 105 finisce per confinarne il ruolo all’interno dell’hortus conclusus della funzione amministrativa, laddove è rispetto ad “ogni altro potere” che la disposizione immediatamente precedente richiede che sia garantita l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria. In generale, si può osservare che la struttura del Csm definita dall’Assemblea costituente appare nettamente caratterizzata da un’innegabile “cifra” politico-istituzionale: è sufficiente considerare, oltre alla devoluzione della presidenza al Capo dello Stato, la provenienza da un’elezione parlamentare dei consiglieri “laici” e la stessa elezione dei membri togati da parte di “tutti i magistrati ordinari”. E non certo casualmente l’evoluzione dell’ordinamento ha conosciuto uno sviluppo delle competenze del Csm su terreni non pacificamente riconducibili all’attività di mera esecuzione del dettato legislativo (dunque, di legis executio intesa in senso stretto). È sufficiente qui richiamarne l’attività di natura para-normativa, che si è radicata sull’art. 20, n. 7), l. n. 195/1958, e, ancora più significativamente, l’attività di interlocuzione (in forma di proposte e pareri al Ministro della giustizia) con gli organi di direzione politica prevista dall’art. 10, II comma, della stessa legge; inoltre, non è da trascurare come l’organo di “autogoverno” della magistratura ordinaria abbia sviluppato, in via di prassi, quale potere implicito (ora tuttavia sancito dall’art. 36 del regolamento interno), l’istituto delle cc.dd. “pratiche a tutela”, che si risolve in interventi destinati alla sfera pubblica, rivolti alla tutela di singoli magistrati o dell’intera magistratura a fronte di comportamenti lesivi del prestigio e dell’indipendenza nell’esercizio della giurisdizione, capaci perciò di incidere sulla stessa credibilità della funzione giurisdizionale. Come ben può comprendersi, tale allargamento di natura funzionale, rispetto alla formulazione letterale dell’art. 105, non poteva non generare complesse problematiche e nutrite polemiche: ai nostri fini, basti rilevare che simile dinamica di espansione funzionale in direzione politica (tanto nella dimensione istituzionale quanto come habermasiana sfera pubblica) si presenta del tutto congeniale alla composizione del collegio delineata dall’art.104, e, ancor di più, alla ratio dell’istituto sancita dal I comma della stessa disposizione.

La riforma costituzionale in esame sembra muovere con decisione in direzione di un deciso contenimento della “cifra” politico-istituzionale sopra evidenziata, non soltanto in forza della triplicazione organica già segnalata, ma anche – ed in misura davvero rimarchevole – in ragione dell’introduzione del sorteggio come metodo di designazione dei relativi membri non di diritto (o non nominati dal Presidente della Repubblica). Come si è già accennato, una revisione così connotata, oltre a non risultare in quanto tale coerente con l’istanza di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura da ogni altro potere, ben difficilmente potrebbe non minare l’autorevolezza e l’efficacia/efficienza degli organi che ne vengono istituiti. Ma si intende qui evidenziare come il disegno riformatore contenga in sé stesso un’ulteriore incoerenza, relativa questa al dichiarato intento di prevedibilmente impedire – o, meglio, radicalmente prevenire – ogni interferenza impropria nell’esercizio delle funzioni amministrative individuate nell’art. 105, I comma, nel testo novellato (“le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati”). Sono forse soltanto le correnti dei magistrati i soggetti dalle cui interferenze tenere al riparo l’esercizio delle funzioni dei due Csm e dell’Alta Corte disciplinare? Si può sinceramente e onestamente negare che inquinamenti (quantomeno…) altrettanto pericolosi possano derivare dalle forze politiche rappresentate in Parlamento? Si può accettare di “veicolare” all’interno dei processi decisionali dei due Consigli e dell’Alta Corte disciplinare suggestioni, proposte, richieste (o come altrimenti li si voglia qualificare) di origine squisitamente politica? Se il legislatore riformatore ha ritenuto accettabile pagare il prezzo notevole che lo strumento di designazione del sorteggio “secco” innegabilmente comporta in termini di prestigio e di funzionalità del collegio, in nome dell’esigenza di “blindare” il processo decisionale dello stesso rispetto all’inquinamento paventato da parte delle correnti dell’Anm, perché non ha optato per un analogo meccanismo di designazione dei membri laici, di fronte al rischio evidente di “politicizzare” le decisioni relative allo status dei magistrati? Perché non procedere ad un sorteggio “secco” anche di avvocati e docenti universitari? Perché mantenere al Parlamento in seduta comune il potere di scegliere nell’ambito di tali categorie?

Certo, l’assetto costituzionale vigente già consente alla sfera politica di incidere in misura non marginale sulla composizione del Csm, e quindi, indirettamente, sull’esercizio delle sue funzioni; ma all’interno del collegio delineato dalla Carta costituzionale la componente laica eletta dal Parlamento in seduta comune convive con una componente togata parimenti legittimata dall’elezione da parte dell’intera magistratura ordinaria. Così l’ordinamento risponde adeguatamente all’esigenza, costituzionalmente indeclinabile, di tutelare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura in una prospettiva non asfitticamente corporativa, ma aperta ad un fecondo ed equilibrato rapporto con altri soggetti che professionalmente appartengono all’universo della giurisdizione (avvocati e studiosi), nonché con le istanze generate (e debitamente filtrate) dal mondo della politica.

Nell’assetto novellato del Titolo IV, i consiglieri laici, indirettamente designati dalle forze politiche, troverebbero all’interno del collegio consiglieri togati individuati dalla pura sorte: in sostanza, se ne avrebbe il “monopolio” (assai pericoloso) delle forze politiche rappresentate in Parlamento in ordine alla possibilità di incidere – sia pure indirettamente – sull’esercizio delle funzioni degli organi previsti dagli artt. 104 e 105. Se sul versante della dinamica “endo-collegiale” (dunque, sotto il profilo interno), si assisterebbe alla prevedibile, marcata, prevalenza dei membri laici nei confronti dei membri togati, sul piano dei rapporti istituzionali (sotto il profilo – per così dire – esterno), sembra facile prevedere un netto indebolimento del peso degli strumenti di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura ordinaria. In linea generale, l’effetto (preterintenzionale?) di tale revisione non potrà che essere il grave indebolimento della protezione dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati, specialmente nei confronti del potere politico.