Ai primi di dicembre gli italiani voteranno su una proposta di riforma costituzionale voluta dal governo. Le conseguenze più importanti di un voto affermativo al referendum sarebbero: 1) un cambiamento radicale del ruolo del Senato; 2) un’estensione dei privilegi dell’esecutivo nell’attività legislativa; 3) un accentramento di funzioni al momento attribuite alle regioni. Questi tre pilastri rafforzeranno il governo centrale a scapito del parlamento e delle amministrazioni locali. Esistono almeno due buoni motivi per respingere la riforma.
- Nel merito, la riforma, congiunta alla legge elettorale “Italicum”, ci porterebbe di fatto verso un sistema quasi-presidenziale ricavato all’interno di istituzioni di tipo parlamentare: si tratta di un ibrido che ridurrebbe il controllo parlamentare sull’esecutivo. Non c’è inoltre nessun motivo per aspettarsi un effetto positivo della riforma nè sul funzionamento della pubblica amministrazione nè sull’economia del paese.
- Per quanto riguarda il metodo, la riforma non rappresenta nè la sintesi di una pluralità di vedute nè l’espressione di una aperta discussione parlamentare. E’ invece il frutto della disciplina di partito in un parlamento in cui la maggioranza è sovrarappresentata da una legge elettorale incostituzionale. Questo non è il metodo con cui cambiare la carta fondamentale del paese.
Un esecutivo più forte e un parlamento più debole
La riforma del Senato è sostanziale e cambia in modo fondamentale il processo legislativo. Primo, il governo non avrà piu’ bisogno della fiducia del Senato. Secondo, un processo legislativo perfettamente bicamerale rimarrà in vigore solo per materie costituzionali o che riguardino amministrazioni locali e trattati internazionali. In tutti gli altri casi il Senato può richiedere di esaminare le leggi e proporre modifiche ma il secondo passaggio alla Camera è quello finale. Infine il Senato viene ridotto da 315 a 100 membri i quali non vengono eletti direttamente dai cittadini ma dai consigli regionali, con modalità ancora non specificate (rimane infine la nomina di 5 membri da parte del Presidente della Repubblica). La riforma dunque ci consegnerebbe un Senato part-time di amministratori locali, la cui completa definizione viene rimandata a dopo il referendum.
La riforma ridurrà il ruolo del Senato senza però creare un sistema monocamerale. L’articolo 70 della Costituzione che al momento recita “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere” verrebbe rimpiazzata da un articolo di quasi 500 parole (che a loro volta rimandano a una dozzina di altri articoli della costituzione) nel tentativo di definire le funzioni del nuovo Senato. Gli esperti in materia stanno tuttora cercando di definire quante procedure legislative saranno introdotte dalla nuova costituzione. E’ difficile immaginare che tutto filerà liscio e che non sorgeranno contenziosi circa le competenze del Senato. Contrariamente alle sue intenzioni la riforma potrebbe rendere il processo legislativo meno efficiente. Peraltro, guardando al numero di leggi che il nostro parlamento approva ogni anno e ai tempi richiesti per l’approvazione, non è affatto chiaro che esso abbia una performance inferiore a quella di altri parlamenti europei. E’ ben noto invece che i problemi della nostra pubblica amministrazione hanno poco a che fare con la produzione di leggi quanto piuttosto con la loro implementazione.
Ma ignoriamo pure queste complicazioni e concentriamoci su quelle aree in cui il Senato manterrà di fatto una funzione consultiva. In questi casi la riforma rimuove o riduce l’influenza di una istituzione che al momento ha potere di veto sull’attività legislativa. Questo accresce l’insieme delle leggi che il governo può far passare con successo attraverso il parlamento. Dato che molto spesso il governo propone (agenda setting) e il parlamento approva o rigetta (veto player), ci sono pochi dubbi sul fatto che il governo avrà un ostacolo in meno sul suo percorso e che quindi potrà formulare leggi più vicine alle sue preferenze (il lettore può trovare una spiegazione più tecnica di questo punto nel libro “Veto Players” di George Tsebelis). La nuova costituzione, inoltre, darebbe anche un maggiore potere propositivo (ossia di agenda setting) al governo, ad esempio introducendo limiti temporali e un procedimento ad “alta velocitá” per le leggi di iniziativa governativa: 5 giorni per averle in calendario, 70 per l’approvazione. Il governo detterebbe di fatto il calendario al parlamento.
Pesi e contrappesi
Aumentare il potere dell’esecutivo a scapito del parlamento è un obiettivo esplicito della riforma che emerge fin dalla prima pagina del Disegno di Legge ove si identifica come maggior problema del sistema attuale “la cronica debolezza degli esecutivi nell’attuazione del programma di governo”. Questo riflette una visione che è ben illustrata in un paper prodotto nel 2013 dall’ Economic Research Team della banca d’affari JP Morgan, a proposito delle difficoltà fronteggiate dai paesi del Sud Europa durante la grande recessione:
“I sistemi politici delle periferie furono creati dopo le dittature e sono stati definiti da quelle esperienze. Le Costituzioni mostrano una forte influenza socialista, che riflette la forza politica che i partiti di sinistra hanno guadagnato con la sconfitta del fascismo. I sistemi politici nelle periferie mostrano parecchie delle seguenti caratteristiche: esecutivi deboli; stato centrale debole nei rapporti con le regioni; protezione costituzionale dei diritti dei lavoratori; sistemi di consenso basati sul clientelismo; e contemplano il diritto alla protesta contro i cambiamenti allo status quo politico. La crisi ha illustrato a quali conseguenze portino queste caratteristiche”.(“The Euro-Area Adjustment: About Half-Way There”, 28.05.2013).
Immagino che buona parte dei sostenitori della riforma non si spingano fino a questo punto. E’ comunque abbastanza comune sentirci dire che le restrizioni al potere esecutivo che vennero imposte dai padri costituenti della Repubblica italiana (dopo la seconda guerra mondiale ed il fascismo) oggi sono sorpassate e non più necessarie. Mi sembrano affermazioni molto azzardate: non è difficile osservare la rinascita dei nazionalismi in tutti gli angoli d’Europa, la brutalità dei rapporti fra stati nell’Unione Europea, i tentativi di emarginare il parlamento Britannico dalle negoziazioni sul Brexit, la rapida ascesa di leaders poco rispettosi delle istituzioni e dei metodi democratici anche in democrazie che abbiamo sempre considerato solide. Non c’è stato probabilmente mai un periodo così simile agli anni trenta: tutt’altro che sorpassate, le restrizioni al potere esecutivo e il sistema di pesi e contrappesi (non solo istituzonali ma anche politici e sociali, come il diritto alla protesta) introdotti dai padri costituenti non sono mai stati così necessari come oggi. E quando un capo di governo ci dice che quelle restrizioni alla concentrazione del potere sono superate, è probabilmente proprio allora che esse sono più che mai necessarie.
La selezione dei parlamentari
La riforma deve essere valutata congiuntamente alla nuova legge elettorale e non, come qualcuno suggerisce, astraendo dalla legge elettorale (perchè quest’ultima non è parte della costituzione). Qualsiasi promessa di cambiare la legge elettorale dopo il referendum non è credibile perchè non sappiamo in che modo gli incentivi a modificare la legge elettorale cambieranno dopo il referendum (senza tenere conto di possibili interventi in materia della Corte Costituzionale).
La legge elettorale denominata “Italicum” è una leggera modificazione della legge elettorale introdotta nel 2006 da Berlusconi. Fornisce un premio di maggioranza al partito che raggiunga il 40% dei voti al primo turno o la maggioranza al ballottaggio. Con l’Italicum la maggior parte dei parlamentari continuerà ad essere eletta in liste chiuse, continuando dunque a dare una enorme influenza sul parlamento ai leader di partito. I Senatori, d’altro canto, non saranno più eletti. Dunque gli italiani continueranno a non poter scegliere i propri parlamentari, una caratteristica del sistema attuale su cui il governo non ha ritenuto di dover intervenire. Selezione da parte della leadership e carrierismo politico fanno sì che i parlamentari siano meri esecutori della linea di partito. Si arriverà ad una situazione in cui il capo di un partito diventerà capo di un governo molto rafforzato nei suoi poteri e avrà di fronte una Camera dei Deputati la cui maggioranza egli avrà nominato o comunque potrà facilmente ricattare. Il parlamento diventerà ancora piu’ di oggi un passacarte del governo.
Una buona ragione per votare No è precisamente il fatto che questo porterà ad un cambiamento della legge elettorale. Dato che l’Italicum si applica solo alla Camera e che il suo unico pregio è quello di creare maggioranze stabili, qualora il governo dovesse ancora necessitare della fiducia del Senato verrebbe meno qualsiasi ragione per tenere in vita questa legge elettorale.
Non c’è nessun motivo per aspettarsi benefici economici dalla riforma
Abbiamo dunque visto che con la riforma sarebbe più facile per il governo modificare lo status quo. Questo non è in sè nè negativo nè positivo, e dipende da quello che pensiamo dello status quo e da quali riforme un governo più forte cercherebbe di implementare. Abbiamo sicuramente vantaggi e svantaggi. Da un lato quando è troppo difficile cambiare lo status quo il sistema politico può diventare poco efficace e poco capace di reagire a crisi o ad altri eventi che richiedono azione rapida. Questo (e non la propaganda sulla insignificante riduzione dei costi del Senato) è il principale argomento in supporto della riforma. Dall’altro lato, però, riducendo il potere di veto del parlamento si riduce la stabilità delle politiche: questo succede perchè le politiche rifletteranno più da vicino le preferenze dei governi e ad ogni cambio di governo ci saranno da aspettarsi maggiori cambiamenti. In altre parole ogni governo vorrà le sue riforme ed il ruolo stabilizzante e di controllo del parlamento verrà indebolito. La proposta di riforma costituzionale dunque, al contrario di quello che viene spesso affermato, aumenterà l’instabilità delle politiche e l’incertezza anzichè ridurla, particolarmente in un sistema con tre partiti (o coalizioni) principali come adesso il nostro. E’ lecito attendersi che nel lungo periodo questa instabilità possa avere conseguenze tendenzialmente negative. Nessuna evidenza empirica suggerisce che il primo effetto (maggiore capacità di reagire ai cambiamenti) domini sul secondo (maggiore stabilità delle politiche) e dunque non c’è nessun motivo per attendersi che la riforma costituzionale possa portare conseguenze positive alla nostra economia. Mi sembra invece più utile puntare l’attenzione su un’ampia letteratura che mostra come le restrizioni al potere esecutivo siano generalmente associate con una maggiore credibilità sui mercati finanziari (considerazione non irrilevante per un paese piuttosto indebitato), maggiore rispetto dei diritti di proprietà, maggiore efficacia della pubblica amministrazione e, come conseguenza di tutto ciò, maggiore crescita economica (si veda al riguardo il classico studio di Douglass North e Barry Weingast sull’Inghilterra del XVII secolo).
Il metodo: una riforma costituzionale poco condivisa
La Costituzione getta le fondamenta della vita democratica, definendo le regole della nostra coesistenza civile. Come tale, in un mondo ideale, essa dovrebbe essere condivisa da tutti i membri di una società. Ci si divide cioè sulle politiche ma non sulle regole con cui si prendono le decisioni: questo poi implica che, quando una decisione viene raggiunta usando regole condivise, tutti sono tenuti a rispettarla. In pratica si è spesso lontani da questa visione ideale ma nel cambiare la Costituzione sarebbe utile quanto meno aspirare ad una maggioranza qualificata.
La Costituzione del 1948 è l’espressione di un periodo di collaborazione fra tutte le forze politiche antifasciste e rappresenta una sintesi condivisa da un’ampia coalizione. Un’assemblea costituente fu eletta con metodo proporzionale per redigere ed approvare la Costituzione repubblicana dopo la cacciata dei monarchi.
Niente di tutto ciò sta succedendo in questo momento. Abbiamo già osservato che la riforma ha avuto solo una esile maggioranza in parlamento. Il parlamento attualmente in carica, inoltre, e’ stato eletto con una legge elettorale dichiarata ex post incostituzionale. La magra maggioranza ottenuta dalla riforma è dovuta unicamente al premio di maggioranza che amplifica la rappresentanza dei sostenitori della riforma. Un parlamento eletto con metodo proporzionale avrebbe probabilmente votato diversamente o avrebbe comunque costretto il governo a tenere in maggiore considerazione le minoranze.
Forse, date le condizioni di partenza, sarebbe stato opportuno procedere con maggiore prudenza. Al contrario, il governo ha fatto poco o niente per favorire il dibattito parlamentare, per aprirsi a considerazioni o visioni diverse e, più in generale, per creare quell’atmosfera cooperativa che le circostanze avrebbero richiesto. Passare una riforma costituzionale usando disciplina di partito e ricompense a breve termine non facilita quella visione di lungo periodo che una riforma di tale portata richiederebbe. Si è preferito invece passare in parlamento con il minimo sufficiente contando sul bagno di consenso popolare del referendum (e sul supporto di buona parte dei media). Questo non è il giusto modo di riformare la costituzione. Anche solo questo motivo dovrebbe essere sufficiente a votare No per chiunque creda che la democrazia debba consistere in un insieme di regole ampiamente condivise.
Analogie con la Brexit: la sovranità parlamentare sotto attacco
Molti paralleli vengono fatti in questi giorni fra il referendum britannico sull’uscita dalla EU e il referendum costituzionale italiano. Alcuni sostenitori della riforma costituzionale, per esempio, sostengono che una vittoria del No avrebbe conseguenze negative per l’economia italiana, come la Brexit per il Regno Unito. Se però è facile capire perchè uscire dalla EU o dal mercato unico possa avere ripercussioni negative sul commercio e sull’economia britannica, non è affatto chiaro perchè rifiutarsi di concedere maggiori poteri all’esecutivo dovrebbe avere un impatto negativo sull’economia. Come abbiamo visto la letteratura economica, semmai, suggerisce che un eccesso di potere esecutivo è spesso associato con una performance economica peggiore, non migliore. E’ d’altro canto vero che una vittoria del No potrebbe indurre il governo a rassegnare le dimissioni e che a ciò potrebbero seguire nuove elezioni ma, di nuovo, perchè tutto cio’ dovrebbe avere conseguenze negative sulle prospettive dell’economia italiana, al di là del breve periodo, rimane un mistero. Dopotutto, al più tardi si andrà comunque a votare a inizio 2018.
Come con il referendum britannico, che ha visto uno schieramento compatto dei maggiori leader mondiali contro la Brexit, così la maggior parte dei leader europei (e il presidente americano Obama), hanno espresso il loro supporto per la riforma di Renzi. Se però è chiaro perchè altri paesi avessero un interesse diretto nell’esito del referendum britannico, per le sue conseguenze sugli altri paesi EU e più in generale sul commercio internazionale, è molto meno chiaro perchè essi debbano essere direttamente toccati dalle modalità con cui gli italiani passano le proprie leggi. Una possibilità è che i governi europei (particolarmente nella zona euro) abbiano sempre di più la necessità si implementare decisioni prese a Bruxelles, nel qual caso un esecutivo più forte potrebbe più facilmente aggirare gli ostacoli parlamentari ed evitare complicazioni (si veda il caso recente dell’accordo commerciale EU-Canada). Tralasciamo pure quanto poco democratica una soluzione di questo tipo sarebbe per i popoli europei. In ogni caso questo potrebbe forse essere accettabile se l’Unione Europea fosse uno stato federale, con gli stati nazionali ridotti al ruolo di amministrazioni locali (il “sindaco d’Italia”, per l’appunto). Questa prospettiva però sembra oggi fuori discussione: non è appetibile alla maggioranza degli europei e non è nemmeno supportata dai leader europei. E’ allora difficile comprendere perchè il supporto di capi di governo stranieri debba avere alcuna rilevanza per questo referendum.
L’analogia più interessante fra Brexit e referendum costituzionale è invece un’altra e riguarda la sovranità dei rispettivi parlamenti. In Gran Bretagna uno dei pochi argomenti seri in favore della Brexit contrastava il parlamento di Westminster con il deficit di democrazia delle istituzioni europee. E tuttavia, dopo il referendum, il potere esecutivo intende ora avere mano libera sui negoziati, emarginando del tutto il parlamento. Inoltre con il Great Repeal Act il parlamento rischia di essere privato di qualsiasi voce circa il modo in cui la legislazione europea dovrà essere tradotta in legislazione britannica. A ricordarci l’importanza della separazione dei poteri, è per il momento l’Alta Corte ad aver sancito che l’uscita della Gran Bretagna dall’Unione Europea necessita di un voto in parlamento.
Analogamente, in Italia l’esecutivo sta cercando di ridurre il parlamento ad un puro passacarte del governo. Con la riforma costituzionale l’iniziativa legislativa ed il calendario dei lavori parlamentari sarebbero saldamente nelle mani del governo. La legge elettorale farà sì che si potrà governare con un terzo dei voti. Grazie al sistema a liste bloccate i parlamentari risponderebbero ai capi partito piuttosto che agli elettori e il parlamento si popolerà di burattini, ancora più di oggi, diventando di fatto sempre più irrilevante. Per farla breve, la riforma darà un duro colpo alla separazione fra potere esecutivo e potere legislativo.
Sia la Gran Bretagna che l’Italia sono democrazie parlamentari e pertanto il parlamento ha un ruolo centrale nella loro vita democratica. Inquadrata in una prospettiva di lungo periodo, la riforma costituzionale, insieme con la legge elettorale, costituisce un ulteriore passo nella direzione del rafforzamento dell’esecutivo, un processo iniziato nei primi anni novanta e che, nelle intenzioni dei suoi promotori, dovrebbe portarci ad una “terza repubblica” con una politica sempre più personalizzata, con leader forti ed elezioni parlamentari che di fatto ci consegnano un quasi-presidente. Questo sarebbe uno sbocco problematico: i sistemi presidenziali sono concepiti con pesi e contrappesi diversi dai sistemi parlamentari e con una piu’ netta separazione fra potere esecutivo e potere legislativo. Se riflettiamo un attimo sulla possibile elezione di Donald Trump alla presidenza degli Stati Uniti, ci rendiamo conto che in quel caso potremmo quantomeno contare sul fatto che un President Trump molto difficilmente avrebbe il Congresso dalla sua parte. Anche in un Congresso a maggioranza repubblicana, il tipico senatore o deputato repubblicano sarebbe lontano da Trump su diversi temi (si pensi ad esempio al senatore John McCain) e potrebbe costringerlo a moderarsi. Il raggio d’azione di Trump verrebbe dunque limitato quantomeno sui temi più controversi. Una Costituzione redatta quasi 250 anni fa funziona ancora molto bene oggi nel circoscrivere i possibili danni che Trump potrebbe causare. Gli elettori italiani dovrebbero rifettere molto attentamente circa le possibili conseguenze di creare un governo troppo forte con un limitato controllo legislativo.
(*) V. Larcinese è uno studioso italiano che vive a Londra.
diarioeuropeo.wordpress.com, 7 novembre 2016
