Il ruolo dei pubblici poteri nella proposta di riforma De Sena

La questione meridionale è tema che anche a distanza di decenni dalla famosa inchiesta Franchetti (con la quale venne per la prima volta proposta) continua a mantenere intatta la propria carica problematica: coinvolge fenomeni sociali, istituzioni pubbliche e strategie politiche.La specificità del Mezzogiorno deriva, oltre che da ritardi storici, anche dalle peculiarità che assumono, nell’area, i problemi della criminalità e dell’ordine pubblico, emergenze che ancora invocano un’azione di concreta tutela sociale. Tali tematiche non solo non hanno perso la loro urgenza ma, negli ultimi anni, si sono prepotentemente innervate ed ulteriormente complicate anche per effetto della globalizzazione e del processo di unificazione europea, fenomeni che, se per un verso hanno svuotato la portata del bipolarismo nord-sud, intorno al quale si incentrava la questione meridionale, dall’altro hanno determinato l’erosione della sovranità degli Stati affermando un modello di amministrazione connotata da un forte policentrismo e caratterizzata da quella che i politologi chiamano multilevel governance, dove pure trovano un ruolo importante e decisivo le regioni, rivitalizzate – nel nostro ordinamento – dalla riforma del titolo V della Costituzione, avvenuta nel 2001. Indubbiamente la globalizzazione richiede maggiore governance locale.In questo quadro complesso il compito non facile dello Stato oggi è quello di affrontare le nuove sfide che gli impone “l’arena globale”, innanzitutto cercando di superare la crisi di credibilità delle istituzioni della politica, poiché in virtù di questa crisi, come ci insegna il premio nobel per l’economia J Stigliz “lo Stato al pari dei mercati può andare incontro a fallimenti”, e ciò può verificarsi laddove si instauri un clima di consolidato e generalizzato distacco tra cittadini e istituzioni ed un offuscamento delle ragioni profonde dell’agire amministrativo.——–Per evitare ciò lo Stato deve ripensare se stesso e rispondere con autorevolezza alle domande di tutela sociale anche e non solo attraverso il ridisegno delle funzioni di ordine e quindi attraverso l’amministrazione della pubblica sicurezza, che è una delle principali funzioni intorno alla quale si è costituito il concetto di Stato moderno, funzione che costituisce una delle attribuzioni proprie dello Stato e giustifica, peraltro, l’esercizio sostitutivo del Governo nei confronti degli organi delle Regioni e degli enti locali, poiché l’esigenza di difesa esprime un valore fondamentale della collettività tutelato dalla nostra Costituzione.L’interrogativo che si impone è il seguente: quale dunque il ruolo dei pubblici poteri oggi?Il progetto di riforma de Sena solleva il problema della c.d.

“questione amministrativa”, correlata alla “questione meridionale” e la sviluppa essenzialmente su due piani.1) Da un punto di vista dei fini la tematica della pubblica sicurezza deve essere trasversale rispetto alle politiche di settore, tanto che si enuncia il principio della “sicurezza sistemica” a sostegno di una visione integrata ed omogenea e condivisa dell’azione dei pubblici poteri con una mission comune che è quella della sicurezza. Missione che deve essere permanente e non avvertita come risposta emergenziale.2) Dal punto di vista dei mezzi si prefigura un percorso orizzontale con la creazione di una struttura a rete fra le varie amministrazioni in modo che ogni amministrazione possa arricchirsi del patrimonio di esperienze delle altre e possano implementarsi gli strumenti di controllo. Ciò anche in considerazione del fatto che la tutela della sicurezza coinvolge vari interessi pubblici e che gli effetti negativi di un sistema malato si riperquotono a catena su molteplici settori dell’ordinamento.Necessaria è la crescita della consapevolezza da parte della società civile soprattutto attraverso la formazione dei giovani alla cultura della legalità.Il processo di mutamento istituzionale che l’On. De Sena prefigura è in primo luogo “apprendimento culturale” per poi diventare “sviluppo politico sociale”.La risposta a questi problemi è prevalentemente ancora in una prospettiva de iure condendo, ancora da definire.———Posto che l’attività di vigilanza deve essere considerata non soltanto in funzione repressiva e sanzionatoria ma soprattutto preventiva, rispetto al quadro delineato, il giuspubblicista deve porsi il problema della migliore organizzazione possibile per l’esercizio della funzione di ordine.

L’interrogativo non è di facile soluzione e presuppone un’analisi d’impatto delle varie soluzioni organizzative.Sicuramente la pubblica amministrazione nel settore dell’ordine e della sicurezza si deve porre più che mai come presidio di efficienza, trasparenza e correttezza. E dunque:1) Efficienza attraverso strutture organizzative snelle, capaci di realizzare economie di scala e di rispondere efficacemente alle emergenti domande di tutela sociale. 2) Trasparenza come canone di comportamento non solo coniugabile con il concetto dell’informazione, ma da intendersi riferito anche alle stesse strutture organizzative e quindi alla trasparenza gestionale, fondamentale per poter eseguire facilmente i necessari controlli.La trasparenza gestionale si può considerare momento di effettività della democrazia.3) Correttezza, non solo attraverso il principio di legalità dell’azione amministrativa, ma da intendersi complessivamente come eticità dell’azione amministrativa e come etica del controllo e dei controllori.Non è trascurabile il fatto che trasparenza gestionale ed i legami etici con il concetto di buona amministrazione possono tradursi in vantaggi capaci di innescare, presso l’opinione pubblica, il circolo virtuoso della fiducia nelle Istituzioni.Per citare uno dei principi espressi dal Comitato di Basilea (il principale organismo internazionale di cooperazione delle autorità preposte alla stabilità finanziaria), chiamato a dare soluzioni al corretto svolgimento della funzione di vigilanza sui mercati: “per aversi un’organizzazione efficiente si rende necessaria la definizione chiara ed univoca delle finalità ma anche delle responsabilità dei pubblici poteri”.

Non si deve dimenticare che non v’è potere senza responsabilità.Il funzionamento delle istituzioni è la leva fondamentale per la competitività delle regioni del Sud.———-Il punto di maggiore criticità della visione sistemica della sicurezza è da ravvisarsi nelle modalità con le quali deve avvenire la collaborazione fra istituzioni. Perché ciò possa avvenire, il pur necessario coordinamento fra le istituzioni non si deve tradurre in un’inutile duplicazione e sovrapposizione di competenze. I confini devono essere apposti in modo chiaro. Se è pur necessario ripensare ad un riassetto delle competenze non si deve però correre il rischio di una moltiplicazione e dispersione del potere pubblico, che si traduce poi in inefficacia del sistema. E dunque:a) Presupposto del coordinamento è lo scambio di informazioni fra le istituzioni che devono poter dialogare fra di loro (si pensi all’importanza dei flussi informativi nella materia degli appalti per contrastare gli affari della mafia). b) I metodi di coordinamento attuabili sono disparati e si possono realizzare 1) sia attraverso l’esercizio in comune delle stesse funzioni, 2) sia attraverso l’elaborazione condivisa delle regole, 3) sia attraverso l’operatività congiunta nel concreto svolgimento dell’attività.c) Gli strumenti del coordinamento sono in genere la concertazione ed i protocolli procedimentali, le intese.Si tratta di modelli di concertazione già ampliamente utilizzati dalle amministrazioni.Si pensi ai modelli di decisione pluristrutturata di cui costituiscono un esempio le conferenze di servizi.Si pensi alle variegate soluzioni di collaborazione e coordinamento fra le autorità indipendenti, in tema di vigilanza e controllo sui mercati regolamentati.Si pensi a livello europeo ai modelli di cooperazione che si instaurano tra i soggetti membri della comunità europea ma anche fra gli altri attori della governance europea.

L’integrazione amministrativa europea si realizza proprio la coamministrazione delle politiche comunitarie. Per dare organicità all’azione generalmente si rende necessario un lead regulator, ossia un soggetto coordinatore che il Sen. De Sena individua nella figura del Prefetto.Ovviamente si dovranno prevedere delle strutture di supporto presso la Prefettura posto che ultimamente ai Prefetti vengono attribuiti anche nuovi ruoli, basti pensare alle competenze conferite ai prefetti dal Ministro Tremonti in materia di stabilità dell’ordinamento del credito.———-Si può ben dire che proprio l’organizzazione pubblica come sistema sia il segno del nostro futuro.Mi sembra che la riforma De Sena individui correttamente nella costituzione di un network di amministrazioni un aspetto importante del processo di modernizzazione della pubblica amministrazione.Non bisogna però dimenticare che l’imperativo categorico è semplificare l’allocazione delle funzioni sostituendo alle architetture complesse geometrie semplici e certe.L’amministrazione deve essere pensata come amministrazione di risultato, la cui azione deve essere misurabile e facilmente controllabile, attraverso la predisposizione di meccanismi di accoutability.Ed è più facilmente controllabile laddove vi sia trasparenza gestionale.Quali le soluzioni?Devono essere senza dubbio rafforzati i controlli sui risultati finali, valutando a tutto campo la coerenza con l’interesse pubblico, secondo una serie aperta ed elastica di parametri di riferimento.

E quindi valorizzare i controlli sulla gestione ma anche i controlli interni che andrebbero resi più indipendenti e responsabilizzati. Il controllo deve avvenire (come del resto già avviene) sulla gestione della cosa pubblica con ciò intendendosi anche sull’attività di chi gestisce o si avvale di soldi pubblici e quindi anche sull’attività di soggetti privati. Per dare soluzione alla questione meridionale è opportuno non solo un disegno di competenze per così dire “sistemico”, ma devono essere sviluppate opportune attività di monitoraggio ed adottati idonei meccanismi reputazionali. Diventa necessario implementare i flussi informativi in modo da consentire un adeguato monitoraggio sulle attività non solo già esaurite, ma soprattutto di quelle in corso d’opera. Mi viene da pensare ad un problema tipico del Mezzogiorno che è quello dei finanziamenti pubblici ed in generale dei fondi pubblici che vengono misteriosamente fagocitati dalle regioni del Sud senza però tradursi in reale occasione di sviluppo.Potrebbe essere utile prevedere un apposito Osservatorio sulla gestione delle risorse pubbliche o sistemi di incentivi economici agli organismi pubblici o privati più meritevoli, in modo da innescare un proficuo circolo virtuoso.Non va trascurato il ruolo delle amministrazioni pubbliche territoriali, ed in particolare dei Comuni, ai quali dovrebbe essere demandato in via prioritaria il compito di stimolare condizioni produttive più vantaggiose, adeguate reti di infrastrutture fisiche e materiali, e creare un ambiente socio-economico più favorevole.Il problema principale del Mezzogiorno è quello della scarsa competitività all’interno del sistema paese, anche per via dell’indiscussa posizione dominante sui mercati di un competitor dei formidabili capacità intimidatorie qual è la mafia.Il ruolo dei sistemi amministrativi nel neutralizzare i comitati di affari mafiosi e nel determinare il grado di competitività delle realtà economiche locali è cruciale.Indubbi i benefici effetti che potrebbe avere il ricorso generalizzato, anche da parte degli enti locali, alle centrali di committenza per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture: è infatti nel settore degli appalti che si annida più comunemente il pericolo di infiltrazione mafiosa.


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