Giudici in politica, una questione aperta

Giudici in politica, una questione aperta

Ci eravamo già occupati del problema dei magistrati in politica in un precedente report su un’iniziativa pubblica sul tema «Magistratura e politica. Divisione dei poteri e problemi di legittimazione», promossa dal Circolo di Messina.

Sarà effetto di eurofilia o di eurosoggezione, ma finalmente il tema delicatissimo della trasmigrazione dei magistrati in incarichi politici è stato di recente affrontato nel dibattito pubblico in termini di fisiologia dialettica e non di scontri da cortile. Fonte del nuovo accendersi del dibattito è stato, infatti, un rapporto del GRECO-Gruppo di Stati contro la corruzione, organismo del Consiglio d’Europa, il cui titolo non lascia adito a dubbi circa l’obiettivo perseguito: “Prevenzione della corruzione rispetto ai membri del parlamento, ai giudici e ai procuratori – RAPPORTO DI VALUTAZIONE – ITALIA”.

Parafrasando la Costituzione, il Rapporto recita come premessa alla pagina 24:

«In particolare, come principio fondamentale, la Costituzione italiana sancisce l’indipendenza della magistratura nel suo complesso e dei giudici singolarmente. Ai sensi dell’articolo 104 della Costituzione, la magistratura è un ordine autonomo ed indipendente nei confronti degli altri poteri. Nell’esercizio della funzione giurisdizionale, i giudici sono indipendenti e responsabili soltanto rispetto alla Costituzione e alla legge ed è vietata su di loro qualunque influenza nell’esercizio della funzione giudiziaria. Il principio di indipendenza è ulteriormente assicurato dalla inamovibilità, come sancito dall’articolo 107 della Costituzione.».[1]

Ed alla pagina 41 raccomanda, fra l’altro:

«GRECO raccomanda (i) che una restrizione alla partecipazione simultanea alla carica di magistrato e quella di un membro del governo locale sia stabilito con legge; e, più in generale, (ii) che la questione dell’attività politica dei magistrati sia affrontato in tutti i suoi aspetti a livello legislativo, dato il suo impatto sui principi fondamentali di indipendenza e imparzialità, sia reale che percepita, della magistratura.»[2]

Infatti, come notavamo nel nostro precedente report l’impegno di magistrati in ruoli politici «mette in crisi il principio costituzionale della separazione dei poteri e produce altre non secondarie questioni di livello costituzionale: come conciliare, per citare la più rilevante, il disposto del primo comma dell’art. 51 con quello del terzo comma dell’art. 98 (cioè il diritto di ricoprire cariche pubbliche elettive con limitazioni previste per alcune categorie ad iscriversi a partiti politici)».

Il fatto che della questione si sia occupato il recente Rapporto del GRECO, segnala con indubbia evidenza che il problema viene avvertito anche oltre i confini patri come un vulnus all’indipendenza della magistratura, o quanto meno come possibile elemento sintomatico di deficit di terzietà del giudice, e che quindi la questione debba essere affrontata in tempi stretti ed in termini risolutivi dal legislatore.[3] E non pare un caso che la questione venga posta da un organismo che si occupa di corruzione e che venga posta all’interno di un più corposo cahier de doléances che, fra l’altro, contempla l’altra annosa questione del conflitto d’interessi e l’annosissima della prescrizione.

Insomma, per queste vie si diffonde (o almeno non si contrasta adeguatamente) il fenomeno della corruzione, e segnatamente nel settore giudiziario: pare lecito leggere questo messaggio implicito nel Rapporto del GRECO. Sia detto per inciso che il messaggio è reso ancora più allarmante dal Rapporto sul Corruption Perceptions Index 2016 (XXII edizione) di Trasparency International, che pone l’Italia al sessantesimo posto nel mondo in base all’indice di percezione della corruzione, con un miglioramento di una posizione rispetto all’anno precedente. Il punteggio assegnato all’Italia è di 47 su 100, anche qui con un miglioramento di 3 punti. In Europa, però, il nostro paese occupa la terzultima posizione della graduatoria, seguita solo da Grecia e Bulgaria, rispettivamente situate al 69° e 75° posto della classifica mondiale.

Sul versante della cronaca, la questione è stata ancora in questi giorni ripresa nell’ambito delle faide interne del PD a proposito della posizione personale del Governatore Emiliano, riacquistando di nuovo attualità dopo qualche tempo di apparente inabissamento.

E comunque ciò sui cui ci interessa  puntare la nostra attenzione sono le possibili soluzioni, piuttosto che il problema in sé, che secondo i casi viene sollevato anche strumentalmente.

Vediamo, innanzitutto, qual è in materia lo stato dell’arte all’interno dell’ordinamento italiano.

Nel tempo il CSM ha affrontato la questione ed adottato vari provvedimenti, tutti essenzialmente ispirati alle considerazioni che seguono: «Appare, infatti, coerente con le considerazioni fino ad ora svolte – relative alla salvaguardia dell’immagine di autonomia ed indipendenza – evitare che il magistrato si proponga come amministratore attivo nel medesimo contesto territoriale nel quale, senza soluzioni di continuità, ha appena svolto attività giurisdizionali, rischiando in tal modo di creare un’oggettiva confusione di ruoli e di funzioni, di per sé idonea ad appannare l’immagine di imparzialità.

L’indipendenza della magistratura non si fonda solo sulle norme che la sanciscono, ma ha bisogno

di una base materiale fatta di volontà, interessi e sentimenti, cioè essa si alimenta degli orientamenti culturali delle diverse forze politiche, degli equilibri tra le Istituzioni, del comune sentire dei cittadini, delle posizioni assunte dai mezzi di informazioni che influenzano l’opinione pubblica e le danno voce».[4]

In diversi provvedimenti del Consiglio, poi, vengono avanzate  proposte di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati che abbiano svolto una funzione elettiva.[5]

Con l’auspicio ricorrente – ispirato dalla sentenza della Core costituzionale n. 224 del 2009 – secondo cui i magistrati “debbono godere degli stessi diritti di libertà garantiti ad ogni altro cittadino e che quindi possono, com’è ovvio, non solo condividere un’idea politica ma anche espressamente manifestare le proprie opzioni al riguardo”, il Consiglio ritiene opportuno avviare una riflessione generale per verificare se l’articolata griglia di regole che impone condizioni di ineleggibilità e incompatibilità, possa ritenersi ancora adeguata a garantire il corretto equilibrio tra i due principi costituzionali contrapposti sopra citati: il diritto del magistrato a non essere escluso dall’esercizio dei diritti di elettorato passivo e l’esigenza di salvaguardare l’immagine d’indipendenza del singolo magistrato e la credibilità della magistratura che va sempre preservata essendo un patrimonio delle Istituzioni della Repubblica. E, dunque, se non sia opportuno ragionare su regole coerenti con l’attuale assetto delle Istituzioni politiche e con l’attuale struttura della carriera del magistrato».[6]

Alla Commissione giustizia della Camera, poi, giace – in senso letterale, visto che la presentazione risale al giugno del 2014 – un progetto di legge, che tende a disciplinare la materia.[7]

Innanzitutto, si dice in premessa della relazione di accompagnamento che «la legge disciplina […] il rientro nei ruoli del magistrato che non venga eletto, ma non tratta l’ipotesi del magistrato che dopo la campagna elettorale ottenga il seggio di deputato o senatore e svolga il mandato parlamentare. In dottrina è stato evidenziato come risulti contraddittorio imporre il trasferimento in caso di insuccesso elettorale, per la giusta preoccupazione delle “ricadute personalistiche” della campagna elettorale, e ignorare i rapporti che inevitabilmente si creano tra l’eletto e gli elettori del collegio in corso di mandato»[8] e si rimanda alla circolare del CSM n. 12046 dell’8 giugno 2009 per quanto attiene al conferimento di funzioni ai magistrati «candidati ad elezioni politiche o amministrative senza essere eletti, ovvero di coloro che dopo l’elezione cessino dalla carica»[9].

Ci è parso che l’articolato della proposta di legge possa sinteticamente rappresentarsi nelle enunciazioni seguenti:

  1. limitazioni alla candidabilità in tutte le consultazioni elettorali ed all’assunzione di incarichi di governo dei magistrati nei territori in cui abbiano prestato servizio nei cinque anni precedenti l’accettazione della candidatura (a legislazione vigenze è sufficiente il collocamento in aspettativa dal momento della presentazione della candidatura o dell’accettazione della nomina);
  2. incandidabilità dei magistrati che al momento dell’accettazione della candidatura non siano in aspettativa da almeno sei mesi;
  3. divieto di assumere incarichi di governo a livello nazionale e locale per i magistrati che non siano collocati in aspettativa;
  4. durante il mandato elettivo – sia nazionale che locale – il magistrato deve essere obbligatoriamente in aspettativa, in posizione fuori ruolo;
  5. quanto al trattamento economico, la proposta di legge prevede che il magistrato possa scegliere tra la conservazione della retribuzione percepita (senza cumulo con altra indennità) e la corresponsione della sola indennità di carica;
  6. i magistrati candidati e non eletti sono ricollocati nei ruoli di provenienza, possono svolgere esclusivamente funzioni giudicanti collegiali e non possono ricoprire incarichi direttivi o semidirettivi. Sempre e comunque in una regione diversa da quella in cui sono stati candidati;
  7. ancora, per i magistrati eletti al Parlamento europeo, al Senato o alla Camera sono esclusi:

-  l’immediato ricollocamento nelle funzioni svolte prima del mandato elettorale;

-  l’immediato ricollocamento nel distretto di Corte d’appello nel quale esercitava le funzioni prima del mandato elettorale;

-  per sempre, il ricollocamento in tutti i distretti di Corte d’appello con competenza sulla circoscrizione di elezione;

-  le funzioni requirenti per 5 anni;

-  le funzioni giudicanti monocratiche per 5 anni;

-  esclusi gli incarichi direttivi e semidirettivi per 5 anni.

  1. e previsti:

-  l’inquadramento in un ruolo autonomo dell’Avvocatura dello Stato;

-  l’inquadramento in un ruolo autonomo del Ministero della giustizia;

-  prepensionamento, con contribuzione volontaria interamente a carico dell’interessato;

  1. previsioni relativamente meno rigorose riguardano il ricollocamento dei magistrati che abbiano ricoperto cariche elettive negli enti locali;
  2. infine, viene modificato l’art. 36 C.p.p. con l’introduzione dell’obbligo di astensione per il giudice penale che abbia partecipato ad elezioni o ricoperto qualsiasi carica di governo, quando una delle parti processuali negli ultimi 5 anni abbia a sua volta partecipato a consultazioni elettorali o abbia ricoperto incarichi di governo nazional, regionale o locale.

La consultazione delle fonti citate induce ad alcune considerazioni circa la percezione del problema da parte del ceto politico e dell’Organo di autogoverno della magistratura e delle ipotesi di “contromisure“ normative da apprestare per contenere, se non rimuovere, «l’inevitabile rischio di politicizzazione, sia reale che percepito, della magistratura».[10] A partire, in primis, dal notevole ritardo – rispetto alle vicende politiche ed all’incancrenirsi progressivo dello scontro fra poteri dello Stato – con cui si è dato avvio ad un processo legislativo per trasformare in norme giuridiche principi di semplice buon senso, oltre che di valenza costituzionale.

E’ plausibile affermare che sia sul versante della politica che su quello della magistratura sia tornato utile per scopi neanche tanto reconditi, tenere in sospeso la questione, così da poterla strumentalmente brandire alla bisogna. Non ci pare, cioè, che siano stati colti i segnali di allarme provenienti da più parti per lo stato del problema, per la sua percezione e per i suoi evidenti effetti deleteri sul livello di civiltà del paese.

Infatti, né la classe politica né la Magistratura sono sembrate ispirate da eccessivo zelo nell’affrontare la materia e nell’apprestare soluzioni definitive di conserva, salvo tentativi maldestri e talvolta cialtroni di mettere la mordacchia a istituzioni percepite come un ostacolo al laissez-faire o, di converso, di affermare il proprio diritto a partecipare all’esercizio del potere politico, in una letale commistione di ruoli.

Passano, a nostro avviso, dalla soluzione di questo problema la rivitalizzazione della funzione e del ruolo della magistratura, l’individuazione dei criteri per la invocata riforma del diritto procedurale e l’irrobustimento della dote reputazionale di uno dei poteri fondamentali dello Stato.

Occorre, dunque, perseguire il più rigoroso rispetto dei principi costituzionali della separazione dei poteri e dell’autonomia e indipendenza della magistratura, dando luogo alla produzione delle disposizioni normative necessarie per la pratica attuazione di tali principi. E’ probabile che a livello politico non si avverta l’urgenza di dirimere una volta per tutte la questione, forse anche sotto la pressione di problemi contingenti di gestione della cosa pubblica; ma è da mettere in conto che alla lunga tale trascuratezza possa realmente incidere sui livelli di civiltà e di democrazia del nostro paese, oltre che di corruzione prodotta da “strane” commistioni di poteri, come ha fatto notare il GRECO. Infatti, la struttura ordinamentale riflette compiutamente il livello di civiltà giuridica – e di civiltà tout court – conseguita da un paese.

Sembra quasi che si consideri la faccenda come troppo “astratta” rispetto alla “concretezza” di altri problemi e che di contro non si valuti l’efficacia di una legislazione riguardante il buon funzionamento degli organismi repubblicani in termini di empowerment della comunità nazionale e quindi in termini di clima sociale e politico. Si trascurano, insomma, le fondamenta di un’indispensabile opera di social building proiettata nel futuro. Prevale ancora una volta il più becero pragmatismo, mentre istituzioni sovranazionali lanciano allarmanti segnali di pericolo in ambiti diversi.

Infine, anche con riferimento al tema specifico, rimane sempre irrisolta la questione del perché si privilegi la strada delle modifiche della nostra Costituzione, piuttosto che quella della sua compiuta attuazione. E’ il caso di dire con Brecht che «se il popolo non va d’accordo col governo e non si può, o non si vuole cambiare il governo, bisogna cambiare il popolo».

(*) L’autore è socio del Circolo di  Libertà e Giustizia di Messina.


Note 

 

[1] – «In particular, as a cornerstone principle, the Italian Constitution guarantees independence of the judiciary as a whole and of judges individually. Pursuant to Article 104 of the Constitution, the judiciary is an independent and autonomous body vis-à-vis other powers. When performing judicial functions, judges are independent and responsible only to the Constitution and to the law and any influence on judges while performing their judicial function is prohibited. The principle of independence is further assured by security of tenure, as enshrined in Article 107 of the Constitution»

[2] – «GRECO recommends (i) that a restriction on the simultaneous holding of the office of magistrate and that of a member of local government be laid down in law; and more generally, (ii) that the issue of political activity of magistrates be dealt with in all its aspects at legislative level, given its impact on the fundamental principles of independence and impartiality, both real and perceived, of the judiciary».

[3] – Ibidem, pag. 40: «The GET is of the opinion that the issue of direct participation of magistrates in political life is particularly sensitive, due to the inevitable risk of politicisation, both real and perceived, among the judiciary. Such a matter and more generally the relation between magistrates and politics is the subject of heated debate within the Italian judiciary and civil society, especially when criminal investigations for corruption involve politicians. During the discussions held on-site, the GET noticed that there appeared to be unanimous consensus on the need for a stricter demarcation between jurisdictional functions and magistrates’ direct participation in political or governmental activity, as the latter is liable to compromise the image of independence, impartiality and neutrality of the judiciary and threaten the citizens’ confidence in the justice system as a whole. In general terms, the matter concerns both the right of magistrates to express their political opinions and participate in political debates as well as the direct exercise of political activities at local, national and international level»

«Il GET è del parere che la questione della partecipazione diretta dei magistrati alla vita politica sia particolarmente sensibile, a causa dell’inevitabile rischio di politicizzazione, sia reale che percepito, della magistratura. Una tale materia e, più in generale, il rapporto tra magistrati e politica è oggetto di acceso dibattito all’interno della magistratura italiana e la società civile, soprattutto quando le indagini penali per corruzione coinvolgono i politici. Nel corso delle discussioni tenute in loco, il GET ha notato che sembra ci sia un consenso unanime sulla necessità di una delimitazione più rigorosa tra le funzioni giurisdizionali e la partecipazione diretta dei magistrati all’attività politica o governativa, in quanto quest’ultima rischia di compromettere l’immagine di indipendenza, l’imparzialità e la neutralità della giurisdizione e minaccia la fiducia dei cittadini nel sistema giudiziario nel suo complesso. In termini generali, la questione riguarda sia il diritto dei magistrati di esprimere le proprie opinioni politiche e partecipare a dibattiti politici, nonché l’esercizio diretto delle attività politiche a livello locale, nazionale e internazionale» (tdr)

[4] – Risoluzione del 28 aprile 2010.

[5] – Si vedano delibera del 27 luglio 2011 e parere sul progetto di legge in esame del 21 maggio 2014.

[6] – Ibidem.

[7] – Progetto di legge n. 192 – “Disposizioni in materia di candidabilità, eleggibilità e ricollocamento dei magistrati” – A.C. 2188.

[8] – P.l. n. 192 – Schede di lettura . pag. 6.

[9] – Ibidem, pag. 11.

[10] – Cfr. Rapporto GRECO

1 commento

  • In difesa di Michele Emiliano
    Recentemente Repubblica ha pubblicato il pensiero del presidente dell’ANM Pier Camillo Davigo sulla legittimità della iscrizione del magistrato a un partito politico: “I magistrati non dovrebbero fare politica per dovere etico”; e l’intervista di Liana Milella a Donatella Ferranti, presidente della commissione Giustizia della Camera, che ha dichiarato: “Emiliano deve scegliere, o la guida del PD o la magistratura …Si tratta di una condotta vietata espressamente dal nostro ordinamento disciplinare … La Costituzione all’articolo 51 garantisce l’elettorato passivo a tutti i cittadini, anche ai magistrati, ma prevede, all’articolo 98, che la legge limiti per noi toghe … l’iscrizione a un partito che è un’associazione privata, e quindi comporta dei vincoli gerarchici interni e un’obbedienza in netto contrasto con l’essere magistrato sia pure in aspettativa.”
    Prescindendo dal fatto che molti magistrati siedono (qualcuno da decenni) sugli scranni parlamentari, non si comprende perché il Consiglio Superiore della Magistratura si debba occupare di un magistrato in aspettativa, la cui indipendenza, autonomia e imparzialità non potrà essere condizionata dall’iscrizione a un partito politico, e ignori quei numerosi magistrati che nell’esercizio delle loro funzioni non si comportano con “disciplina e onore”, come richiede l’art. 54 della Costituzione. Mi riferisco a quelle sentenze emesse in violazione dell’art. 101, c. 2, della Costituzione, con enormi danni arrecati ai singoli e alla collettività. Un esempio fra mille: la sentenza della Cassazione Sez. Lav. n. 4499 del 2007 condannava il lavoratore al mobbing a vita (dopo che il Pretore non si era pronunciato su uno dei motivi; il Tribunale aveva dichiarato, contrariamente al vero, che sulla domanda si era pronunciato un altro giudice; una prima sentenza della Cassazione aveva respinto – in contrasto con precedente sentenza 6733/2001- un motivo della domanda e ne aveva accolto un altro, annullando, con rinvio, la sentenza del Tribunale; la Corte d’appello, imitando Cristo, aveva richiamato in vita la sentenza annullata), violando il giudicato interno della medesima Corte e dichiarando la sentenza della Corte d’Appello “sorretta da una motivazione puntuale, completa e convincente” (!). Il Consiglio Superiore della Magistratura archiviava l’esposto del lavoratore, “trattandosi di censure ad attività giurisdizionale”, mentre il Capo dello Stato rispondeva, per tramite del Direttore Ufficio Affari Amministrazione Giustizia: “Al riguardo, debbo farLe presente che il Capo dello Stato non interferisce con la funzione giurisdizionale, il cui autonomo ed indipendente esercizio è costituzionalmente riservato alla magistratura.”
    Che cosa intendevano dire il CSM e il Capo dello Stato? Che il giudice, contro le attese dei cittadini, può discrezionalmente riconoscere o annullare i diritti del lavoratore costituzionalmente garantiti? È interessante annotare che il presidente che aveva…

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