L’Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri: tra belle speranze e resistenze

mogheriniFresca di nomina, l’italiana Federica Mogherini è il nuovo Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Ma cosa significa, esattamente? Guardiamo più da vicino la carica, le sue caratteristiche, la sua storia e i suoi poteri.
Anzitutto questa figura nasce nel 2009 con il Trattato di Lisbona. L’obiettivo è quello di individuare un soggetto unico in grado di guidare la politica esterna dell’Unione europea. In precedenza, infatti, le attribuzioni dell’Alto Rappresentante competevano a due personalità distinte in seno all’Ue: il cosiddetto Mr PESC (prima del 2009, infatti, l’Unione era divisa nei cosiddetti tre pilastri, uno dei quali era proprio quello esterno in materia di politica estera e sicurezza) e il commissario responsabile delle relazioni esterne.
Il trattato di Lisbona unifica le funzioni e riunisce in un’unica persona le competenze relative alla politica estera e di sicurezza comune. In questo modo – si pensava – l’azione esterna dell’UE avrebbe guadagnato coerenza, efficacia e visibilità.
Comunque l’Alto Rappresentante dell’Unione non è l’unico ad avere il compito di rappresentare l’Ue all’esterno. Il trattato di Lisbona, infatti, assegna anche al Presidente del Consiglio europeo il compito di rappresentare al suo livello l’UE all’esterno, senza nulla togliere alle attribuzioni dell’Alto Rappresentante. Il testo però non precisa come il lavoro vada suddiviso tra queste due personalità e lascia quindi alla prassi il compito di decidere sui due ruoli.
L’Alto Rappresentante partecipa attivamente alla politica estera e di sicurezza comune dell’Unione, innanzitutto contribuendo alla sua elaborazione con proposte che presenta al Consiglio e al Consiglio europeo e assicura l’attuazione delle decisioni adottate in quanto mandatario del Consiglio.
L’Alto Rappresentante ha, inoltre, una funzione di rappresentanza. Conduce il dialogo politico con i paesi terzi ed esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali.
Dal momento che, come detto, prende il posto di “MrPESC” e del commissario per le relazioni esterne, l’Alto Rappresentante ha ereditato le loro rispettive attribuzioni: in seno al Consiglio deve assicurare la coerenza e la continuità dei lavori nell’ambito della politica estera dell’UE e dunque presiede il consiglio “affari esteri” (la formazione, cioè, che riunisce i ministri degli esteri dei 28 paesi membri dell’Unione); in Commissione è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne. Deve altresì vigilare sul coordinamento della politica estera con le altre politiche e gli altri servizi della Commissione.
Inoltre, partecipa ai lavori del Consiglio europeo, ossia dell’isituzione che riunisce i capi di stato e di governo dei paesi membri.
L’Alto Rappresentante è designato dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata e con l’accordo del presidente della Commissione. Il Consiglio europeo può porre fine al mandato secondo la medesima procedura.
Data l’importanza della sua funzione, l’Alto rappresentante è anche uno dei vicepresidenti della Commissione. Conseguentemente, egli è sottoposto al voto di approvazione del Parlamento europeo così come il presidente e gli altri membri della Commissione. Il trattato sull’UE precisa che nel caso di mozione di censura votata dal Parlamento nei confronti della Commissione, l’Alto Rappresentante deve abbandonare le funzioni che esercita in seno alla Commissione, mentre può mantenere le responsabilità che detiene in seno al Consiglio fino alla formazione della nuova Commissione.
Nell’esercizio delle sue funzioni, l’Alto Rappresentante si avvale del Servizio europeo per l’azione esterna, che trova la sua base giuridica nell’articolo 27, paragrafo 3 del trattato sull’Ue. Il funzionamento e l’organizzazione sono stabiliti da una decisione del Consiglio che delibera su una proposta dell’Alto Rappresentante. Il servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali.
Ora che il faticoso tira e molla sul nome del nuovo Alto Rappresentante si è concluso, è Federica Mogherini a prendere il posto di Lady Catherine Ashton, per una carica che potenzialmente potrebbe molto di più, se solo non fosse costretta negli angusti margini di manovra lasciati dai paesi europei. Gelosi difensori, questi ultimi, della possibilità di gestire individualmente (ma non sempre efficacemente) le relazioni internazionali.
La politica estera e di sicurezza comune è, infatti, soggetta a norme e procedure specifiche ed è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità (la consacrazione, cioè, del metodo intergovernativo), salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente.
Vedremo se – come molti promettono – a Bruxelles ci sarà, anche in questo campo, una (sperata) inversione di tendenza.

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