Disegno di legge costituzionale del 4 giugno 2008

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE
Legislatura 16ª – Disegno di legge N. 741

d’iniziativa dei senatori SCALFARO, FINOCCHIARO, AMATI, NEROZZI,
ADAMO, ANTEZZA, BASSOLI, BIANCO, BLAZINA, CABRAS, CARLONI,
CASSON, CHITI, D’AMBROSIO, DI GIOVAN PAOLO, DONAGGIO,
Marco FILIPPI, Mariapia GARAVAGLIA, LIVI BACCI, MAGISTRELLI,
Ignazio Roberto MARINO, MONGIELLO, MORRI, PARDI, PASSONI, PEGORER,
PIGNEDOLI, SBARBATI, Anna SERAFINI, SERRA, SOLIANI, VERONESI,
VITA, ZANDA e ZAVOLI

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 4 GIUGNO 2008

Modifiche all’articolo 138 della Costituzione, concernenti la procedura per l’approvazione delle leggi costituzionali

Onorevoli Senatori. – La nostra Costituzione, approvata oltre sessanta anni fa dall’Assemblea costituente a larghissima maggioranza, è ancora oggi forte nella coscienza dei cittadini, come ha dimostrato la conferma referendaria del 25 e 26 giugno 2006. È stato scritto che la riforma costituzionale della maggioranza nella XIV legislatura «è stata distrutta da un voto popolare frettoloso e disinformato», ma questo giudizio, esso sì superficiale e non corrispondente alla realtà, ignora che spesso la consapevolezza da parte del popolo della minaccia portata ai valori fondamentali della Repubblica democratica è più lungimirante delle approssimazioni di qualche editorialista.

Dunque la Costituzione è forte ed è stata rafforzata dalla convalida referendaria del 2006. Nell’ultimo quindicennio si è indebolita, pertanto, non l’adesione della comunità italiana alla Carta fondamentale, ma la garanzia della sua rigidità: in altre parole, è diventato troppo facile cambiare le norme costituzionali da quando è stato abbandonato il sistema elettorale che aveva retto la nostra vita politica durante quarantasette anni e da quando si è attenuata nelle forze politiche la convinzione che in ogni caso alle riforme costituzionali si dovesse procedere solo sulla base di larghe convergenze. Le nuove leggi per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, sia quelle a prevalenza maggioritaria approvate dopo il referendum del 1993 sia quelle proporzionali con premio di maggioranza adottate nel 2005, consentono a maggioranze relative di elettori di diventare maggioranze assolute dei deputati e dei senatori; pertanto la quota di voti parlamentari necessaria per l’approvazione in seconda deliberazione di riforme costituzionali (metà più uno degli eletti) è, per così dire, «a portata di mano» e costituisce di per sé una forte tentazione a cambiare le regole e i principi della Costituzione secondo le opinioni o, peggio, le convenienze dei vincitori nell’ultima competizione elettorale. A questa tentazione hanno ceduto, com’è noto, sia la maggioranza di centro sinistra della XIII legislatura con l’approvazione della riforma del titolo V della parte II della Costituzione, sia la maggioranza di centro destra della passata legislatura con l’adozione della riforma che investiva l’intera parte II della medesima Carta costituzionale.
Come è noto, il carattere rigido della Carta costituzionale rappresenta, insieme all’indipendenza degli organi di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte costituzionale), il presidio più robusto per evitare che la Costituzione diventi uno strumento della politica della coalizione vincitrice nelle elezioni politiche. Ha affermato recentemente Enzo Cheli che «la Costituzione appartiene (…) a tutti i cittadini e va, di conseguenza, sottratta alla disponibilità della maggioranza, anzi deve operare essenzialmente come un sistema di limiti alla maggioranza» (Lo Stato costituzionale. Radici e prospettive, Napoli, Editoriale scientifica, 2006, pagina 15). Le Costituzioni democratiche, infatti, riconoscono ed enunciano i principi e i valori condivisi da tutta la comunità nazionale. Esse rappresentano l’elemento fondamentale di identità e di unità di una nazione, sottostante alla diversità delle culture e delle opinioni politiche. Esse riconoscono e sanciscono, nel loro contenuto essenziale, i fondamentali diritti civili, economici e sociali che spettano ad ogni persona umana e gli inderogabili doveri di solidarietà che da ciascuno devono essere osservati. Esse definiscono, inoltre, le regole generali della competizione democratica. Esse danno la certezza che la dignità umana e i diritti e le libertà che ne sono strumenti imprescindibili non dipendono dalle alterne vicende della competizione politica. Le Costituzioni non sono destinate, dunque, a cambiare a ogni mutamento di maggioranza, come può accadere per le leggi di settore. La stabilità delle Costituzioni serve a dare a tutti, anche alle minoranze e agli sconfitti nella competizione elettorale, la certezza che i diritti, le libertà e le regole democratiche fondamentali non sono alla mercé del vincitore dell’ultima competizione elettorale.
In quasi tutte le grandi democrazie si è ritenuto e si ritiene, dunque, che le leggi di revisione costituzionale debbano essere il prodotto di larghe intese fra maggioranza e opposizione. È una conseguenza coerente dell’esigenza di stabilità, del ruolo di garanzia dei diritti e delle libertà di tutti (e dunque anche delle minoranze) che è proprio delle Costituzioni democratiche. Un Paese non può vivere e crescere se le regole fondamentali della convivenza comune durano una sola legislatura e mutano a ogni cambio di maggioranza. L’erosione della stabilità costituzionale, registrata in Italia negli ultimi anni, rappresenta uno degli elementi del clima generale di insicurezza e di smarrimento che prevale nel Paese e uno dei fattori della sua crisi. Recuperare il valore della stabilità costituzionale (della certezza delle regole, delle libertà e dei diritti) e ristabilire il principio della supremazia e della rigidità della Costituzione appare oggi un’esigenza nazionale, uno dei pochi grandi obiettivi che dovrebbero essere condivisi da tutti, indipendentemente dalle collocazioni politiche.
Orbene, perché questo obiettivo si realizzi è necessario che il procedimento per la revisione della Carta costituzionale (articolo 138 della Costituzione) si differenzi seriamente da quello adottato per la legislazione ordinaria. Ma, come si è già accennato, il passaggio nel 1993 dal sistema proporzionale a quello maggioritario per l’elezione delle due Camere, oltre a produrre, insieme ad altre cause, una forte spinta alla bipolarizzazione degli schieramenti politici, ha provocato anche una crisi della rigidità della nostra Costituzione. L’aggravamento procedurale previsto dalla disposizione citata si è rivelato, a decorrere dal 1994, inadeguato a garantire la superiorità della Costituzione rispetto alla legge ordinaria, poiché le nuove leggi elettorali consentono di raggiungere la maggioranza assoluta dei componenti delle due Camere anche a coalizioni che rappresentano solo la minoranza più forte del corpo elettorale. Questa situazione non è mutata con l’ultima legge elettorale che prevede pur sempre un premio di maggioranza nel quadro di un sistema ispirato al principio proporzionalistico. In definitiva l’articolo 138, con la disciplina attuale, induce in tentazione le maggioranze a operare da sole le modificazioni alla Costituzione, che il Costituente aveva affidato ad una deliberazione basata su un consenso più ampio, nel contesto di un sistema davvero proporzionale, nelle regole e nei risultati, quale era quello accolto dall’Assemblea costituente con l’approvazione dell’ordine del giorno Giolitti.
L’esame delle soluzioni adottate da altri Paesi di democrazia matura consiglia di rendere più difficili le procedure di revisione costituzionale. Si può ricordare per esempio la legge fondamentale tedesca (che richiede il voto favorevole dei due terzi del Bundestag e del Bundesrat); o la Costituzione della Norvegia (che richiede, similmente, il voto favorevole dei due terzi dei membri dello Storting); ma soprattutto la procedura di revisione della Costituzione statunitense che può partire su iniziativa o proposta di emendamento approvata dai due terzi dei membri di ciascuna Camera del Congresso, ovvero dal voto della maggioranza di un’apposita convenzione convocata dal Congresso su proposta dei due terzi delle Assemblee legislative statali; mentre la ratifica dell’emendamento richiede il voto favorevole delle Assemblee legislative di almeno tre quarti degli Stati membri ovvero di apposite convenzioni formate su base statale e consenzienti in almeno tre quarti degli Stati membri.
Per le ragioni sinteticamente esposte, proponiamo dunque di apportare modifiche all’articolo 138 della Costituzione, elevando a due terzi dei componenti delle Camere il quorum attualmente previsto per l’approvazione, in seconda votazione, di leggi di modifica o di revisione della Costituzione; nonché di stabilire che non si faccia luogo a referendum se la legge di revisione costituzionale sia stata approvata nella seconda votazione da ciascuna Camera a maggioranza dei quattro quinti dei suoi componenti (ora è previsto che ciò avvenga se la legge di revisione è approvata a maggioranza dei due terzi). Il testo è stato predisposto dal Comitato scientifico dell’associazione «Salviamo la Costituzione, aggiornarla non demolirla» (nata dal Comitato promotore del referendum costituzionale del 25 e 26 giugno 2006), composto da un centinaio di costituzionalisti tra i quali gli ex Presidenti della Corte costituzionale Leopoldo Elia, Valerio Onida, Piero Alberto Capotosti e Riccardo Chieppa. Esso è già stato presentato nella XV Legislatura al Senato della Repubblica, primo firmatario il Presidente emerito della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro (atto Senato n. 1740) e alla Camera dei deputati per iniziativa degli onorevoli Franco Russo e Roberto Zaccaria (atto Camera n. 2953).
Come si vede, l’attuale scansione delle maggioranze in relazione al referendum confermativo è mantenuta pur nell’elevazione dei due quorum previsti per l’approvazione del disegno di legge di revisione costituzionale. D’altra parte la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera corrisponde a quella stabilita, come si è visto, nelle Costituzioni di importanti democrazie straniere, come quella americana e quella tedesca.
È evidente che elevare il quorum per la modifica di norme costituzionali aumenta il potere deliberativo delle minoranze o, quanto meno, delle minoranze più forti: ma è proprio questo l’obiettivo che si vuole raggiungere con il presente disegno di legge costituzionale, evitando che la revisione rimanga nella disponibilità della maggioranza vittoriosa nell’ultima elezione. Questa modifica all’articolo 138 della Costituzione renderà più difficile approvare le riforme necessarie? Si può rispondere che non è stato così in tante altre grandi democrazie (Stati Uniti d’America, Germania, eccetera), dove da sempre la Costituzione può essere cambiata solo con maggioranze bipartisan, e che l’impossibilità di procedere a colpi di maggioranza renderà più facile, non più difficile, cercare una larga intesa sulle riforme realmente necessarie e, dunque, sentite da tutti (o quasi) come tali: la necessità di ottenere una maggioranza più larga toglierebbe infatti alle componenti della maggioranza di governo vincitrice delle elezioni l’illusione di poter imporre riforme di parte.
Il presente disegno di legge costituzionale ha due precedenti. Il primo è la proposta di legge costituzionale atto Camera n. 2115 presentata alla Camera dei deputati nella XII legislatura per iniziativa degli onorevoli Bassanini ed Elia, cui si aggiunsero le firme di parlamentari molto autorevoli, quali gli onorevoli Napolitano, Mattarella, Veltroni e Fassino. Tale proposta di legge costituzionale non poté essere esaminata per lo scioglimento anticipato delle Camere decretato dal Presidente della Repubblica nel 1996.
Il secondo precedente, recentissimo, è la già citata proposta di legge costituzionale atto Camera n. 2953 presentata alla Camera dei deputati nella XV legislatura. Anch’essa non è stata esaminata per lo scioglimento anticipato delle Camere decretato dal Presidente della Repubblica nel 2008. Il presente disegno di legge costituzionale rappresenta l’integrale riproposizione di quest’ultima.
L’obiettivo di garantire la stabilità della Costituzione, contro riforme «di parte», è un obiettivo di interesse comune e generale, naturalmente bipartisan.
È augurabile quindi che la presente proposta consegua un ampio consenso. Peraltro la sua finalità di essenziale garanzia per tutte le minoranze, attuali e future, giustificherebbe la sua approvazione anche in assenza di un generale consenso.
La Costituzione è infatti di tutti i cittadini e quindi non può essere nella disponibilità di una parte sola, ancorché pro tempore maggioritaria. E dovrebbe essere condiviso da tutti che porre in sicurezza la nostra Costituzione è un grande atto di pacificazione nazionale. Infatti non è sufficiente che le parti politiche, come è certamente desiderabile, accrescano la loro reciproca legittimazione: è necessario, del pari, che queste parti si riconoscano tutte nella Carta costituzionale e nell’impegno di conservarla integra, senza rinunciare a revisioni circondate da largo consenso (come avvenne del resto con l’amplissimo voto dei Costituenti il 22 dicembre 1947).
Non c’è modo migliore di questo per ricordare il sessantennio della Costituzione e per onorare i grandi meriti dei Padri costituenti che ci hanno lasciato.

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE

Art. 1.

1. All’articolo 138 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il primo comma è sostituito dal seguente:
«Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi e sono approvate a maggioranza di due terzi dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.»;
b) il terzo comma è sostituito dal seguente:
«Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata in seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di quattro quinti dei suoi componenti».

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