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La relazione di minoranza sulle riforme

L’Italia dei Valori e la Costituzione

8 giugno 2012 - 1 Commento »
Francesco Pancho Pardi

Onorevoli Senatori. – Nel momento in cui si accinge a discutere questa proposta di riforma della Costituzione il Senato dovrebbe riflettere prima di tutto se sia stata preceduta da un dibattito pubblico ampio e profondo, in secondo luogo se sia necessaria.

Il Gruppo Parlamentare “Italia dei Valori” ritiene che la sua discussione preliminare sia avvenuta tutta e solo all’interno di questa Camera, in assenza di qualsiasi forma di coinvolgimento dell’opinione pubblica: dei cittadini come dei cultori della materia. Ho sentito ripetere in Commissione più volte che la riforma in questione sarebbe invece la conclusione naturale di un dibattito pluridecennale, che adesso impone una rapida soluzione finale. L’assunto trascura che, dopo un dibattito pubblico assai più vasto dell’attuale, solo sei anni fa una maggioranza impressionante di cittadini italiani ha cancellato una proposta di riforma costituzionale analoga a questa. Benché contenesse una riduzione del numero dei parlamentari, tema di facile suggestione, i cittadini ritennero di negare l’approvazione a una pericolosa distorsione degli equilibri costituzionali, tutta orientata a favore di un aumento incontrollato del potere esecutivo e a mortificazione del potere legislativo.

Se davvero l’attuale proposta di riforma viene alla fine di un dibattito pluridecennale, si deve ammettere che sei anni fa ha già trovato una conclusione ineccepibile e inequivocabile: i cittadini non caddero nel trappola posta dal miraggio della riduzione dei parlamentari e individuarono con chiarezza il pericolo. A chi sostiene che i cittadini ci chiedono la riforma costituzionale la risposta è già stata data. I cittadini italiani non chiedono affatto alla politica una riforma costituzionale ma la capacità di affrontare le difficoltà della crisi. Per sfuggire questa responsabilità la maggioranza provvisoria si rifugia in un compito per cui è vistosamente inadeguata.

Forse chi propone oggi la riforma pensa che la crescente insofferenza dei cittadini verso la casta rappresenti un’occasione fortunata. Paradosso: far leva sulla propria mancanza di credibilità per attribuire a sé stessi l’opportunità di storpiare la Costituzione! Di più: con la non troppo segreta speranza di eludere il giudizio referendario sulla storpiatura.

La maggioranza provvisoria che sostiene il governo in carica ne ha già fatto esperienza con la riforma dell’articolo 81. Il voto favorevole dei due terzi del Parlamento sottrae la legge al giudizio referendario. E qui sarebbe necessario un richiamo: il limite dettato dall’articolo 138 è strettamente collegato al contesto del sistema proporzionale; ed è già stato sostenuto da opinioni autorevoli che, in un sistema deformato da premi di maggioranza inusitati, il principio di cautela suggerirebbe che per leggi di revisione costituzionale i due terzi siano sostituiti da un limite più arduo, almeno tre quarti e  dovrebbe altresì valere sempre la possibilità del ricorso al referendum. Vi sono proposte già depositate in questo senso.

Ma il caso attuale è più preoccupante della modifica dell’art. 81. L’assenza di un giudizio referendario su una legge che è poco più di un atto retorico è assai meno grave che impedire il pronunciamento del popolo su una grave manomissione degli equilibri costituzionali. In questo caso un ceto politico che ha gravi difficoltà a giustificare la propria presenza sulla scena fa leva sulla propria insufficienza per arrogarsi il diritto di una decisione irrevocabile che può rendere irrilevanti, di fronte al governo, le assemblee elettive. C’è un’ironica coerenza in tutto ciò.

Il Gruppo Parlamentare “Italia dei Valori” ritiene poi che la riforma costituzionale non sia affatto necessaria. Se l’obbiettivo, come si è da più parti affermato, è la maggiore efficienza delle procedure legislative, il mezzo più adatto è la modifica dei Regolamenti. A patto, però, che essa avvenga rispettando lo spirito e i principi della Costituzione. Al contrario, la procedura di modifica in corso al Senato mostra in più di un punto la volontà della maggioranza provvisoria di mutare il delicato equilibrio dei rapporti tra maggioranza e opposizione in un senso tutto a vantaggio di chi si propone di occupare il centro della scena politica. Secondo questo intento, la legge immanente della democrazia moderna sarebbe tutta riducibile al compito di garantire che il governo possa governare, mentre il compito della rappresentanza viene ridotto a un ruolo poco più che decorativo. In forma più rozza il precedente Presidente del Consiglio aveva più volte espresso tutta l’insofferenza e il fastidio per le procedure parlamentari, fino al punto di immaginare voti in aula espressi dai soli capigruppo. Pensiero rivelatore di una visione autocratica orientata a ridurre a parvenza la democrazia. In forma meno scoperta la riforma attuale e la modifica regolamentare che l’affianca rivelano la stessa intenzione sostanziale.

Per i compiti che si propone (e in particolare per la modifica del bicameralismo) la riforma in questione non è affatto necessaria e rischia addirittura di complicare inutilmente la realizzazione dell’obbiettivo. Se la maggioranza provvisoria ragionasse in termini di necessità avrebbe a portata di mano una soluzione più concreta e più rapida: modificare la Costituzione solo per ridurre il numero dei parlamentari e subito dopo proporre una legge elettorale meno ingiusta della precedente. Su questo troverebbe facilmente l’unanimità. Tutti i gruppi parlamentari avevano presentato proposte “limitate” alla riduzione del numero, su cui era possibile lavorare in tempi brevi. Oggi siamo costretti a scoprire che da parte dei gruppi riuniti oggi nella maggioranza provvisoria c’era una precisa riserva mentale: usare la riduzione dei parlamentari come punto di leva per scardinare gli equilibri costituzionali. Questa e solo questa è la sua vera necessità.

Il testo all’esame dell’Assemblea, sotto il profilo contenutistico, prevede agli articoli 1, 2 e 3 una risibile riduzione del numero dei deputati (da 630 a 508, di cui 8 eletti all’estero) e dei senatori (da 315 a 254, di cui 4 all’estero). Scende altresì l’elettorato passivo alla Camera (da 25 a 21 anni) e al Senato (da 40 a 35 anni), compreso quello attivo per il Senato (da 25 anni a 18).

L’articolo 4, pur opportunamente introducendo in Costituzione l’«opposizione parlamentare», mantiene la subalternità formale tra «prerogative e poteri» del Governo e della maggioranza, da un lato – peraltro già sufficientemente ed abbondantemente disciplinati dai Regolamenti parlamentari – e «diritti» delle opposizioni, dall’altro. Non contempla, inoltre, l’unica vera ed inedita garanzia formale e sostanziale delle opposizioni parlamentari: la possibilità di ricorrere alla Corte costituzionale, contro le violazioni del regolamento, da parte di tutti i soggetti, singoli o gruppi, lesi nelle loro prerogative. In tale modo, si sarebbe effettivamente superata una delle più significative “zone d’ombra”, non giustiziabili, ancora presenti nel nostro ordinamento, che si colloca in una posizione sempre più isolata nella prospettiva comparata. Rendere giustiziabili le violazioni dei regolamenti parlamentari significa porre fine a una salvaguardia – divenuta nei fatti un “privilegio” – che ha perduto la sua ragione d’essere, nonché trasformare finalmente le regole parlamentari in vero e proprio “diritto”, consentendo una effettiva garanzia delle opposizioni e dei diritti di tutti i soggetti coinvolti nel sistema parlamentare.

L’articolo 5, da valutare comunque positivamente, non fa altro che riproporre testualmente, in via costituzionale, l’articolo 1, comma 2, del Regolamento del Senato, identico all’articolo 48-bis del Regolamento della Camera, con riferimento ai doveri dei deputati e dei senatori di partecipare alle sedute delle rispettive Commissioni ed Assemblee.

L’articolo 6, dispone l’eliminazione dell’avverbio «collettivamente», riferita al procedimento legislativo, connessa alla riforma della procedura bicamerale di approvazione.

Con l’articolo 7 il presente disegno di legge modifica il procedimento legislativo di cui all’articolo 72 della Costituzione vigente. Il nuovo terzo comma, primo periodo, dispone che «L’esame dei disegni di legge ha inizio alla Camera presso la quale sono stati presentati, quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». È disposto altresì che: «Ha inizio al Senato della Repubblica, quando la Costituzione prevede una legge della Repubblica e quando i disegni di legge riguardano prevalentemente le materie di cui all’articolo 117, terzo comma e all’articolo 119 della Costituzione, alla Camera dei deputati in tutti gli altri casi». Orbene, non appare chiaro se tali differenziazioni di materia producano effetti anche sull’impluso parlamentare, ossia se i  deputati e i senatori trovino, nell’esercizio dell’iniziativa legislativa, un limite della competenza (quale?) alla Camera di appartenenza, potendosi invece desumere che il disegno di legge presentato da un deputato inizi l’iter presso il Senato o viceversa. In altre parole, il delicato rapporto tra assegnazione, inizio dell’esame ed ambito dell’iniziativa legislativa non trova adeguata soluzione nell’oscurità della formulazione adottata dal testo approvato in Commissione. In particolare, l’«inizio» dell’esame dei disegni di legge, regolato dai Regolamenti parlamentari, verrà a dipendere dalla discrezionalità delle scelte compiute dagli Organi di camerali, stante l’assenza di una chiara delimitazione di presentazione materiale da parte dei deputati e dei senatori. In altri termini, disporre l’«inizio» dei disegni di legge, in una Camera, per via costituzionale, senza riferimenti oggettivi e soggettivi puntuali, non può che costituire un palese rischio di irragionevolezza sistemica, differenziando irragionevolamente l’ambito dell’iniziativa legislativa dei parlamentari dalla funzione legislativa della Camera di appartenenza.
All’articolo 7, al quarto comma, è sancito che «I disegni di legge sono assegnati a una delle due Camere, con decisione non sindacabile in alcuna sede, dai Presidenti delle Camere d’intesa tra loro secondo le norme della Costituzione e dei rispettivi regolamenti». Un ordinamento costituzionale deve essere, per definizione, non solo armonico ma non può strutturarsi per «compartimenti stagni», esplicitamente inibendo ad altri organi costituzionali di intervenire per bilanciare ed equilibrare i poteri. É pertanto irragionevole la precisazione di «insindacabilità in alcuna sede», riferita a decisioni di organi con rilevanza costituzionale, peraltro in regime di co-decisione, attestato il concreto e non remoto rischio di impasse istituzionale, senza alcuna possibilità di soluzione. È  peraltro prevedibile che questo problema si ponga in riferimento a disegni di legge che intervengono in materia attribuita alla potestà legislativa regionale, laddove il terzo comma del novellato articolo 72 parrebbe rimettere l’avvio dell’esame al Senato, mentre il secondo comma del medesimo articolo, qualora i disegni di legge siano di iniziativa dovernativa, prescrive l’esame collettivo delle due Camere. A condizione, però, che il Governo presenti il disegno di legge in questione “al fine di garantire l’unità giuridica o economica della Repubblica”, enunciazione assolutamente vaga ed i cui presupposti sembrano rimessi tanto alla relazione governativa di accompagnamento del disegno di legge, quanto all’intesa dei due Presidenti delle Camere.

All’articolo 7, nel  comma settimo, è pericolosamente costituzionalizzato il c.d. «voto bloccato». È disposto infatti che «Il Governo può chiedere che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno della Camera che lo esamina e sottoposto alla votazione finale entro un termine determinato. Decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è messo in votazione senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale». É chiaro che tale articolo – estendendo a qualsiasi provvedimento il meccanismo della c.d. “ghigliottina” oggi applicato (e raramente) ai decreti legge – determinerebbe un predominio assoluto dell’Esecutivo in Parlamento, sancendo la fine del parlamentarismo contemporaneo. Un ulteriore potenziamento, ingiustificato e squilibrato, dei già assai rilevanti poteri del Governo in Parlamento. Si segnala, inoltre, che al Governo viene attribuita la possibilità di decidere anche che i disegni di legge esaminati da una Camera, al di fuori dai casi di esercizio collettivo della funzione legislativa, siano esaminati dall’altra Camera persino laddove questa non ne faccia richiesta, complicando ulteriormente il già confuso e stentato quadro di superamento del bicameralismo delineato dal disegno di legge in esame, frutto dell’estemporaneo esame di un emendamento riformulato in Commissione referente.

Con riferimento all’articolo 7, ultimo comma, appare scontato che la Camera che non ha esaminato il disegno di legge delibererà assai spesso di attribuirsene il riesame, specie se è necessario soltanto un terzo dei componenti per la richiesta. Meccanismo che sarà prevedibilmente utilizzato, anche puramente, a fini oppositori: si tratta, pertanto, di una riproposizione «gattopardesca» del vigente bicameralismo perfetto. Si profila, dunque, come la «non riforma del bicameralismo italiano», atteso che le modificazioni proposte lasciano intatti i problemi e si avventurano su percorsi incerti, del tutto inediti nell’ambito del  diritto comparato.
In altri termini, la differenziazione consisterebbe non nella prevalenza di una delle due Camere sull’altra nella maggioranza dei procedimenti decisionali (come accade in quasi tutti i sistemi bicamerali europei), ma nella persistente contitolarità da parte delle due Camere delle medesime funzioni. Questa verrebbe affiancata, però, da una priorità di inizio di esame in relazione alla materia cui il progetto di legge si riferisce, senza però alcuna garanzia di chiusura efficiente del procedimento legislativo, se non per mezzo dell’astratta fissazione di termini temporali di esame (che si prestano a manovre dilatorie  e di aggiramento sin d’ora prevedibili). Non si è dunque scelta la auspicabile istituzione di una «Camera prevalente» di stampo comparato : Camera e Senato restano formalmente e di fatto su un piano di identicità: ciascuna di esse con un suo «terreno di caccia privilegiato», definito secondo la limitata distinzione fra materie. Non a caso, salvi i predetti termini temporali astrattamente prefissati ( avulsi da ogni considerazione pratica circa la concreta vita parlamentare) per il riesame della seconda Camera, i disegni di legge si intendono definitivamente approvati solo in presenza di una conforme deliberazione delle due Camere, mantenendo in questi nuovi termini la navette parlamentare. In contraddizione con il Titolo V della Costituzione medesima, si prevede, addirittura, un ruolo delle Camere in relazione alla competenza legislativa esclusiva regionale.

L’articolo 8 introduce una modifica formale connessa al mutamento del procedimento legislativo.

L’articolo 9, con riguardo all’articolo 75 della Costituzione, ed in considerazione dell’omologazione dell’elettorato attivo tra Camera e Senato, fa riferimento ai cittadini elettori lato sensu.

L’articolo 10 dispone l’inserimento del potere del Presidente del Consiglio di proporre al Presidente della Repubblica la revoca dei ministri, che va aggiungersi alla nomina già vigente.

L’articolo 11 è volto a modificare l’articolo 94 della Costituzione. L’articolo 92 vigente dispone che «il Governo della repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri». Tuttavia, il nuovo articolo 94 assegna la fiducia parlamentare al solo Presidente del Consiglio dei Ministri. Nella nostra forma di governo parlamentare appare un non senso la fiducia in capo al solo Presidente del Consiglio, escludendo i Ministri che verrebbero quindi slegati e liberati da un rapporto fiduciario con il Parlamento. Sarebbe, conseguentemente, esclusa la mozione di sfiducia individuale, prezioso strumento parlamentare di indirizzo e controllo. Riguardo, poi, alla formazione del Governo, se si vuole rafforzare il Governo nel suo Presidente occorrerebbe – coerentemente – che il candidato Presidente del Consiglio ottenga prima la fiducia delle Camere, e poi proceda alla formazione del Governo, perchè di sua esclusiva responsabilità politica. Non invece l’opposto, come deducibile dall’art. 11 della proposta in esame.
Pare altresì irragionevole l’inserimento del Parlamento in seduta comune nel procedimento sfiduciario, al netto del mantenimento costituzionale di due Camere con la medesima legittimità politica ed elettorale.
Ancor più illogica risulta la previsione della sfiducia in seno al Parlamento in seduta comune – con un quorum richiedente innalzato eccessivamente da un decimo ad un terzo – mentre la fiducia al Presidente del Consiglio verrebbe mantenuta alle due Camere distinte.

Nel novellato articolo 94 si prevede che qualora una Camera respinga la questione di fiducia, questa o entrambe le Camere possano essere sciolte su richiesta del dimissionario Presidente del Consiglio dei Ministri. La richiesta di scioglimento delle Camere al Presidente della Repubblica, da parte del Presidente del Consiglio, al netto della sua inopportunità politica e costituzionale, non appare neppure adeguatamente coordinata con l’art. 88 della Costituzione vigente (e non toccato dal disegno di legge in esame) che, ragionevolmente, assegna al Presidente della Repubblica il potere, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere. Viene comunque menzionato, ancora una volta, l’inserimento del Parlamento in seduta comune nel procedimento volto a bloccare tale esito del procedimento sfiduciario, che porrebbe uno sbarramento anche alla decisione del Presidente della Repubblica sulla richiesta del Presidente del Consiglio. Appare evidente come le modifiche recate dal presente disegno di legge all’articolo 94 della Costituzione, rechino, per la loro formulazione, procedure foriere di caos e di ulteriori potenziali conflitti costituzionali del tutto inopportune e viziate da illogicità.

L’articolo 12 inserisce la Commissione paritetica per le questioni regionali, istituita presso il Senato, nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 126 Cost.

Con l’articolo 13 si istituisce, presso il Senato, la Commissione paritetica per le questioni regionali, composta da un rappresentante per ciascuna Regione e Provincia autonoma, eletto su proposta della Giunta dai rispettivi Consigli, e da un eguale numero di senatori che rispecchi la proporzione tra i gruppi parlamentari. Dà parere obbligatorio sui disegni di legge riguardanti prevalentemente principi fondamentali della legislazione concorrente. Si tratta, nei fatti, della Commissione per le questioni regionali, così come integrata  dall’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ma sinora mai concretamente attuata dai Regolamenti parlamentari, così come in essa disciplinato.

Onorevoli Senatori, lettura e interpretazione del testo di modifica costituzionale rivelano senza ambiguità alcuna che le intenzioni riformatrici condivisibili sono state abbandonate.

La riduzione del numero dei parlamentari si segnala per la sua estrema timidezza. Se davvero si voleva dare in pasto all’opinione pubblica il senso di consapevolezza sui propri limiti, sui propri privilegi, sul “gigantismo asfittico” delle assemblee parlamentari, se si voleva ammettere che i parlamentari oggi non sanno e non possono più motivare di fronte ai cittadini la dimensione delle proprie strutture, allora la riduzione del  numero non doveva limitarsi a un sesto della cifra. Doveva essere molto più incisiva. Tra tutte è stata scelta la meno incisiva. E’ lecito dubitare che l’opinione pubblica ne resti soddisfatta.

La riforma del bicameralismo perfetto si è arrestata al primo passo. Vera riforma sarebbe stata l’attribuzione del rapporto fiduciario alla sola Camera e l’elezione indiretta del Senato da parte dei Consigli Regionali. Che avrebbe comportato, per inciso, il risparmio di un’intera Camera rappresentativa. Invece, sul solco delle contraddizioni già avviate con la modifica del Titolo V della Seconda Parte, la riforma ha preso la strada incerta delle distinzioni per competenze ed è riuscita a complicare una situazione già ingarbugliata.

Le intenzioni riformatrici non condivisibili hanno invece un segno inequivocabile. Il voto bloccato riduce le Camere al ruolo di spettatrici. La potenza del governo rende puramente formale la rappresentanza (e ancora non sappiamo quale legge elettorale centralista possa ulteriormente indebolirla).

Ma è il rafforzamento univoco del Presidente del Consiglio (con il complementare indebolimento del Presidente della Repubblica) il sintomo rivelatore di un modo di pensare la politica lontanissimo dalla pluralità e dalla dialettica intrinseche alla democrazia. La fiducia al solo Presidente del Consiglio elimina la collegialità del governo. La sua facoltà di chiedere la revoca dei ministri priva il Parlamento dello strumento della sfiducia individuale. La facoltà di chiedere lo scioglimento delle Camere limita le prerogative del Presidente della Repubblica e crea una supremazia sulle assemblee elettive. Lo stesso strumento della sfiducia costruttiva è assai più un mezzo di ricatto nei confronti delle Camere, che un loro strumento di bilanciamento dei poteri verso il Presidente del Consiglio. I promotori di questa riforma parlano di equilibrio tra rafforzamento del governo e rafforzamento del Parlamento. Ma di quest’ultimo non vi è traccia. C’è solo il rafforzamento del governo e in particolare del suo capo.

Tutto il potere nelle mani di un uomo solo. In forma di tragedia all’inizio del secolo scorso e in forma di farsa all’inizio del presente, l’Italia ne ha già sperimentato le conseguenze. La maggioranza provvisoria, e purtroppo il Partito Democratico che ne è parte decisiva, sembra condividere il pensiero già espresso dal presidente del consiglio precedente: la Costituzione non dà a chi governa gli strumenti per farlo.

Così la vile motivazione della propria incapacità politica da parte di chi si era attribuito un ruolo demiurgico, del tutto sproporzionato alla sua natura, diventa il punto d’appoggio che il Partito Democratico stesso, mettendo a tacere dubbi e preoccupazioni di non pochi dei suoi componenti, adotta per storpiare la democrazia parlamentare.

Non c’è un solo motivo al mondo per farlo. I problemi di incapacità politica non si risolvono con l’ingegneria costituzionale. Anzi, dare il massimo dei poteri a chi potrebbe rivelarsi – nella migliore delle ipotesi – incapace di usarli: non sarebbe una soluzione, ma l’aggravamento patologico del problema.

Il gruppo “Italia dei Valori” chiede al Partito Democratico, con cui conta di costruire una solida coalizione capace di governare la crisi sociale, economica, politica, culturale e morale, di ripensare il proprio atteggiamento.

In uno dei suoi ultimi appunti, Elias Canetti, autore ben consapevole di quanto siano complessi i rapporti tra masse e potere, aveva scritto: “Soltanto il sapere che «esita» conta”. Al Partito Democratico rivolgiamo un invito: oggi, di fronte a una legge che altera l’equilibrio tra rappresentanza e governabilità e trasforma la prima in spettatrice della seconda, esitare non è debolezza. E consapevolezza del proprio compito storico.

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Un intervento a “L’Italia dei Valori e la Costituzione”

  1. Antonio scrive:

    Invito l’Italia dei Valori, che ha ben compreso i pericoli della riforma costituzionale proposta dai partiti della maggioranza, a DIFFONDERE E SOSTENERE L’APPELLO dei 12 giuristi promosso da Libertà e Giustizia.