Per una riforma dell’ordinamento giudiziario

La giustizia intesa come servizio pubblico e il rifiuto netto della logica di contrapposizione tra i poteri dello Stato. Con queste premesse si apre il Seminario oprganizzato da LeG a Fiesole, il 16 e 17 aprile. Le conclusioni di Elena Paciotti per il gruppo di lavoro su ordinamento giudiziario e organizzazione degli uffici, pubblicate nel fascicolo Idee per la Giustizia che raccoglie anche le relazioni di Gianfranco Gilardi, Domenico Carcano, Alessandro Margara e Francesco Maisto. Con una introduzione di Elisabetta Rubini.
Giustizia come servizio pubblicoCome è emerso chiaramente dall’intero dibattito del seminario è essenziale che il problema della giustizia oggi in Italia venga affrontato come problema di funzionalità complessiva di un essenziale servizio pubblico. Il fatto che sia stato affrontato prevalentemente come problema di rapporto fra i poteri dello Stato costituisce una delle ragioni delle attuali difficoltà: non solo perché le controriforme adottate o proposte in questa legislatura hanno avuto lo scopo di sottrarre alla giustizia alcuni potenti e di tentare di riportare sotto il controllo politico l’esercizio della giurisdizione, ignorando totalmente le esigenze di rendere giustizia ai cittadini; ma anche perché le pur essenziali riforme ordinamentali degli anni ’70, che hanno assicurato l’indipendenza della magistratura e dei singoli magistrati in attuazione del dettato costituzionale, hanno a loro volta perseguito questo scopo senza porsi contestualmente il problema della complessiva funzionalità del servizio.

Un servizio pubblico è costituito da un complesso di fattori: un insieme di norme e una combinazione di risorse che vanno organizzate e impiegate per fornire le prestazioni previste alla comunità degli utenti. Solo operando su tutti i piani interconnessi è possibile ottenere risultati apprezzabili.Dunque, nessuna visione miracolistica e nessuna ottica emergenziale, ma una visione complessiva (che in Italia poche volte si è vista, forse soltanto con il “pacchetto Flick”), nell’ambito della quale si inseriscano i singoli provvedimenti convergenti verso il medesimo obiettivo, in una prospettiva di progressiva stabilizzazione del sistema. In un servizio pubblico è infatti fondamentale la cultura degli operatori, che si sedimenta gradualmente solo se stabilmente indirizzata: ogni organizzazione va riformata a partire dalle persone oltre che dalle regole, o, meglio, queste vanno indirizzate a far lavorare meglio le persone, a motivarle in termini di efficacia rispetto al risultato desiderato.In questo quadro, tuttavia, devono essere sempre tenute presenti le specificità della giustizia, che è non solo un servizio ma anche una funzione e un potere dello Stato, soggetto a forti vincoli costituzionali sia sul piano politico-organizzativo, sia sotto il profilo dell’equilibrato rapporto fra i principi costituzionali propri della giurisdizione e quelli di efficienza e buona amministrazione, cui si è aggiunto il principio della ragionevole durata del processo, che ha costituzionalizzato il fattore “tempo”.

Fra i vincoli costituzionali che rendono complessa l’organizzazione giudiziaria il più rilevante è costituito dalla duplicità delle strutture centrali, il Consiglio superiore della magistratura e il Ministro della giustizia, cui si aggiungono l’autonomia organizzativa dei dirigenti degli uffici e il potere diffuso dei vari organi giudiziari che incidono su segmenti di produzione del servizio. Ancora, l’impiego dei magistrati è regolato, ufficio per ufficio, dal meccanismo tabellare, per il quale i magistrati sono relativamente inamovibili dagli uffici e dalle funzioni cui sono destinati e i processi sono assegnati secondo criteri oggettivi e predeterminati. Inoltre, all’attività dell’organizzazione giudiziaria contribuiscono categorie professionali con status diversi (magistrati, personale amministrativo, personale penitenziario), con i quali interagiscono categorie esterne, in particolare l’avvocatura, cioè un corpo professionale operante con logiche non necessariamente coincidenti con quelle del servizio di giustizia e rispetto al quale si è in tempi recenti sviluppata una dinamica di conflittualità con la magistratura. Infine, va considerato che il servizio-giustizia è diretto a soddisfare una domanda sostanzialmente anelastica (e crescente) con costi non ammortizzabili.Di qui la complessità e la difficoltà di una politica della giustizia che si proponga di governare il sistema e, dove necessario, riformarlo nell’interesse della collettività e in difesa dei diritti dei singoli.

Alcune indicazioni di carattere generaleI già complessi problemi cui si è fatto cenno sono oggi acuiti dalle note, abnormi tensioni che si sono create tra politica e giustizia, che non possono essere qui analizzate, ma che obbligano a dare un chiarissimo segnale di una precisa scelta politica: quella di rifiutare ogni logica di contrapposizione fra i poteri dello Stato e di tendere a creare consenso e collaborazione intorno a un processo che restituisca funzionalità ed efficienza al servizio-giustizia nel rispetto delle istituzioni di garanzia, le quali, soprattutto in un sistema bipolare, vanno tenute fuori dalla lotta politica. In questa prospettiva un concreto impegno per una leale cooperazione fra Ministero e Consiglio superiore può essere un efficace avvio di un diverso approccio ai problemi della giustizia.Altro segnale importante dovrà essere quello di accompagnare ogni proposta e ogni provvedimento con una valutazione di fattibilità rispetto alle risorse esistenti e a quelle che è necessario e possibile mettere in campo, per assicurare quella credibilità che sola è in grado di mobilitare energie e assicurare il successo dell’iniziativa.Infine, nessun progetto di buon funzionamento di una istituzione e di un servizio che presentano le complessità accennate può essere immaginato senza una adeguata conoscenza dei dati reali: nessuna seria valutazione delle professionalità degli operatori, nessuna stima delle risorse necessarie può essere fatta in mancanza di seri e affidabili dati statistici.

L’adeguamento dei metodi e dei parametri di raccolta e di comparazione dei dati deve essere una priorità.Consegue da tutto ciò che sarà fondamentale il ruolo politico e organizzativo del Ministro della giustizia e l’indirizzo che imprimerà anche al suo ispettorato, che, ben strutturato, può diventare a sua volta strumento e stimolo di efficienza del servizio.
L’ordinamento giudiziario Si è convenuto di affrontare il tema prescindendo dall’ipotesi che venga definitivamente approvata l’attuale controriforma all’esame del Parlamento: in caso contrario vi è da temere un’enorme spreco di risorse – in termini di tempo, di difficoltà, di tensioni rinnovate fra politici, avvocati e magistrati – per discutere sul se, dove e come incidere sulla legge delega o sui decreti delegati.Partendo dunque dalla situazione esistente, si è registrata una notevole convergenza (che probabilmente rispecchia una convergenza più ampia degli operatori di giustizia, salva la contrapposizione con le Camere penali sul tema della separazione delle carriere giudici/pubblici ministeri, che nel seminario non si è però riprodotta) sulla necessità di riformare l’ordinamento vigente per rendere adeguate ed efficaci la formazione dei magistrati, la valutazione della loro professionalità, la selezione e la responsabilità dei dirigenti.Ai fini della formazione è necessario che venga costituita anche in Italia, come in tutti gli altri paesi europei, la scuola della magistratura che garantisca non solo la formazione iniziale ma anche la formazione e l’aggiornamento permanenti, nel rispetto dell’indipendenza dei magistrati.

A questo scopo un comitato direttivo dovrebbe essere composto da magistrati, professori universitari e avvocati e da un rappresentante del Ministro della giustizia: i magistrati, in maggioranza nel comitato, dovrebbero esser nominati dal Consiglio superiore della magistratura. La scuola dovrebbe gestire il tirocinio degli uditori, i corsi di aggiornamento professionale, i corsi per il passaggio da una ad altra funzione, i corsi di formazione per i dirigenti.Fondamentale è tuttavia l’adozione di un nuovo sistema generale di valutazione della professionalità, fondato sull’assunto che i cittadini hanno diritto ad un magistrato preparato e qualificato fin dalla prima fase del processo e che dunque non ha senso una valutazione fatta a fini di selezionare i “più bravi” da mandare in appello. Semmai una distinzione/selezione può essere fatta fra funzioni di merito e funzioni di legittimità. Dunque, rigorose verifiche di professionalità vanno fatte periodicamente (ogni quattro anni) sulla quantità e qualità del lavoro svolto dai singoli magistrati, utilizzando parametri uniformi sul territorio nazionale, dati verificabili, esame analitico a campione dei provvedimenti adottati, segnalazioni e informazioni del Consiglio dell’Ordine degli avvocati. Il mancato positivo superamento della verifica dovrà comportare il blocco della progressione economica, la destinazione ad altra funzione dei magistrati inidonei alla specifica funzione loro affidata, la rimozione dei magistrati che non abbiano superato positivamente due successive verifiche di professionalità.L’assegnazione delle funzioni di legittimità dovrebbe essere inoltre preceduta dalla valutazione di specifiche attitudini ad opera di un apposito comitato consultivo, composto da magistrati e professori universitari.

Quanto alla distinzione delle funzioni fra giudicanti e requirenti si conviene sull’assurdità di ipotesi di concorsi separati e sulla pericolosità della istituzione di un corpo separato di magistrati dediti all’accusa senza possibilità di mutamento di funzioni. Si ritiene invece opportuno che gli uditori siano assegnati inizialmente a collegi giudicanti, che il passaggio da una ad altra funzione sia preceduto da una apposita formazione attraverso la scuola della magistratura e da una valutazione di specifica idoneità e sia stabilito uno specifico regime di incompatibilità territoriale.Più complesso appare il problema della formazione e selezione dei dirigenti. Al di là della previsione di appositi corsi di formazione presso la scuola della magistratura come condizione per accedere all’incarico direttivo e la previsione della temporaneità/rinnovabilità dello stesso per consentire una maggiore responsabilizzazione ed eventualmente un più agevole ricambio, il problema potrà essere risolto solo se sarà stato affrontato adeguatamente il tema della organizzazione del servizio-giustizia: allora, da un lato, la valutazione della “resa” dell’intero ufficio costituirà il parametro fondamentale per la valutazione del dirigente, mentre, dall’altro, le sinergie e la corresponsabilità di tutti gli addetti che una buona organizzazione comporta potrebbero ridimensionare il problema stesso della dirigenza.Una maggiore omogeneità dell’azione dei pubblici ministeri e un controllo sui criteri di assegnazione degli affari all’interno degli uffici di procura, che possono influire sull’attuazione del principio di obbligatorietà dell’azione penale, potrebbero essere ottenuti valorizzando il sistema tabellare come modulo organizzativo dell’ufficio.Occorrerebbe ricordare che con l’istituzione del Consiglio superiore della magistratura la Costituzione italiana ha sottratto la funzione di governo del personale della magistratura all’Esecutivo per affidarla, per evidenti ragioni di garanzia dell’indipendenza dei magistrati, a un organismo autonomo, il quale, pur essendo organo di garanzia, esercita una funzione di amministrazione della giurisdizione che deve rispondere al principio del “buon andamento” dell’amministrazione di cui all’art.97 Cost.

Per questo la valutazione del C.S.M. e, prima, dei Consigli giudiziari sulle “tabelle” degli uffici, cioè sulla composizione delle sezioni, sui criteri di ripartizione del lavoro fra i magistrati, sull’orario delle udienze ecc., non può essere solo un burocratico accertamento del rispetto del principio del giudice naturale (accertamento peraltro anch’esso assai carente), ma anche esercizio di valutazione della congruità, dell’adeguata ripartizione delle risorse, dell’efficienza dell’organizzazione. Dunque va potenziato il ruolo dei Consigli giudiziari (qualcuno ha sostenuto che dovessero assumere dimensione regionale) e dello stesso C.S.M.La legge che regola la composizione, l’elezione e i compiti del C.S.M. va riformata proprio per garantire meglio efficienza e autonomia dell’organo. Difficile tuttavia immaginare, per la componente magistrati, un sistema di elezione diverso da quello proporzionale su collegio unico nazionale: il sistema maggioritario è (forse) più adatto ad assicurare governabilità ma non certo a comporre un organo che ha deve garantire l’eguale indipendenza di ogni singolo magistrato, mentre un sistema “notabilare” accentuerebbe logiche clientelari. Solo una piena trasparenza dei dati relativi all’attività dei singoli magistrati può contribuire a fondare decisioni obiettive e a combattere logiche di parte (spesso peraltro sostenute da componenti estranei alla magistratura, che dovrebbero viceversa rappresentare l’interesse generale dei cittadini).Quanto infine al sistema disciplinare, se appare senz’altro apprezzabile una “tipizzazione” degli illeciti disciplinari, sembra illogico stabilire l’obbligatorietà di perseguire illeciti che restano inevitabilmente definiti da fattispecie elastiche e pericoloso ipotizzare come illecito l’esercizio di diritti costituzionali da parte dei magistrati: anche in questo caso si tratta di superare il clima di scontro che logora i rapporti con l’opinione pubblica e contribuire a costruire un costume più elevato di rispetto istituzionale da un lato e di doverosa assunzione di responsabilità da parte dei magistrati dall’altro
L’organizzazioneIl tema è già stato ampiamente trattato nell’ambito del gruppo di lavoro sulla giustizia civile e puntualmente riferito nell’ampia relazione di Gilardi, sicché non vi è nulla da aggiungere se non ribadire l’assoluta priorità del problema organizzativo.

Infatti, nonostante l’inadeguatezza delle norme processuali (soprattutto nel campo penale) e ordinamentali e la difficoltà di adottare riforme ragionevoli, l’esperienza ha dimostrato che, attraverso un adeguato impegno e l’adozione di prassi virtuose, è possibile raggiungere risultati apprezzabili. Tali sono i risultati raggiunti dalla Corte di cassazione penale con l’istituzione dell’esame preliminare dei ricorsi ai fini della dichiarazione di inammissibilità; tali sono i risultati raggiunti in diversi tribunali (Bari, Bologna, Milano, Monza, Palermo, Roma) nel settore delle esecuzioni immobiliari, già Cenerentola del contenzioso civile; tali i risultati raggiunti preso il Tribunale civile di Roma, seppure con l’impiego di adeguate risorse finanziarie.Prima ancora di un buon assetto dell’ordinamento giudiziario, i fattori capaci di incidere immediatamente sulla qualità e l’efficacia del servizio sono essenzialmente costituiti dalla distribuzione delle risorse, umane e materiali, dalle modalità del loro impiego e dal rapporto fra le diverse competenze professionali.Buona organizzazione significa perseguire una logica di progetto, cioè finalizzare l’attività dell’intera struttura secondo le priorità definite, coinvolgendo nello stesso modo sia il personale amministrativo sia il personale della magistratura. Come dimostra la relazione di Gilardi un adeguato schema organizzativo consente di superare anche l’annoso tema della doppia dirigenza, prevedendo un definito spazio gestionale in capo al dirigente aministrativo, pur restando la titolarità dell’ufficio giudiziario in capo al dirigente magistrato, in un contesto di coordinamento funzionale.

La previsione di un ufficio per il processo appare sempre più come un modello organizzativo da perseguire.Essenziale, va ribadito, è l’adozione di strumenti conoscitivi adeguati che funzionino come indicatori di efficienza perché il piano organizzativo possa essere costantemente adeguato.Inoltre, perché l’organizzazione sia visibilmente diretta al miglioramento del servizio ai cittadini e, soprattutto, perché questi vedano semplificati i loro rapporti con gli uffici, occorre che le tabelle degli uffici, i criteri organizzativi, i percorsi delle pratiche nei diversi uffici, il “chi fa che cosa” non siano un impenetrabile mistero per iniziati ma oggetto quanto più possibile di informazione ai terzi.Infine, un criterio di scelta delle priorità nella destinazione delle risorse dovrebbe essere quello di massimizzarne gli effetti positivi, privilegiando l’innovazione (per esempio, reti informatiche) e la progettualità.
La magistratura onorariaAnche su questo tema si sofferma la relazione Gilardi, dando atto che non si è riusciti ad approfondire a sufficienza il tema né a raggiungere un ampio consenso. Resta da dire che un programma per la giustizia non può non avere, sia pure in lunga prospettiva, un’idea non contradditoria su ciò che intende come magistratura “onoraria”. In quest’ottica si tratta verosimilmente di potenziare l’ormai ampia e consolidata esperienza dei giudici di pace, assicurarne il carattere realmente “onorario” e non di magistratura di serie B, e favorire modelli di organizzazione, di selezione e di retribuzione orientati al soddisfacimento delle istanze di giustizia.

Altre forme di “magistrati di complemento” destinati semplicemente a riempire vuoti di organico hanno assai meno giustificazioni e si prestano (come i got) a censure di costituzionalità: occorrerebbe dunque un’adeguata politica di progressivo completamento degli organici che superi queste soluzioni d’emergenza.
La riforma delle circoscrizioniResta, questo, un tema fondamentale nell’ottica di una buona organizzazione del servizio-giustizia che sappia utilizzare al meglio tutte le scarse risorse di cui dispone. Ma è noto purtroppo quale sia l’opposizione corale, verosimilmente accentuata in questi tempi di particolarismi localistici esasperati, che si scatena appena si cerca di eliminare o accorpare uffici con modesti carichi di lavoro. La questione potrà essere meglio affrontata una volta che – adottati sistemi realmente affidabili di rilevazione dei dati – sarà possibile ripulire le statistiche di eccessi di dati non corrispondenti a impegni reali e dimostrare più agevolmente la necessità di provvedimenti di revisione.

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